【正文】 國政府現(xiàn)任高層官員保持接觸，因而可迅速取得有關(guān)資料和觀點。 ? 對香港公務(wù)員的薪酬安排、其歷史背景和主導(dǎo)其發(fā)展的一些特別考慮因素進(jìn)行研究。盡管就本研究的工作范圍而言，我們無需對香港公務(wù)員薪酬制度作出評論，但若能了解其實際運(yùn)作及其發(fā)展原因，對于我們按照香港的實際情況評估海外國家有哪些可資借鑒的經(jīng)驗和發(fā)展，將有重要的參考作用。 ? 與專責(zé)小組緊密合作，確保本研究能以最有效和最切合所需的方式滿足其檢討工作的要求 本研究所探討的海外國家 25. 本節(jié)旨在向讀者扼要介紹上述各國的政府體制及其公務(wù)員制度。如欲進(jìn)一步了解有關(guān)細(xì)節(jié)，可參考附錄 A 至 E 內(nèi)的各國個案概覽。 個案國家介紹 26. 專責(zé)小組指定本研究以澳洲、新加坡和英國作為比較對象，普華永道咨詢則建議把加拿大、新西蘭也列作比較對象。這些國家之所以被視作本研究的比較對象，主要出于以下的考慮因素： ? 政府體制和管治模式 上述各國的政府制度都直接或間接地以英國的「西敏寺」模式作為其歷史根源 ? 專業(yè)的公務(wù)員隊伍 上述各國都有一支專業(yè)而且以常額編制的公務(wù)員隊伍，很多公務(wù)員都把本身工作視作終身職業(yè) ? 公營部門改革 計劃 過去 20 余年上述各國都在推行大規(guī)模的公營部門改革，而且現(xiàn)時仍把其作為當(dāng)前的重要課題 ? 價值觀 上述各國公務(wù)員隊伍均有其共同的價值觀：廉潔正直，不偏不倚地為人民提供服務(wù)；而且在大部分個案內(nèi)，政治中立是公務(wù)員的一個重要價值觀。 27. 正如范圍廣泛的公營部門改革的背景和性質(zhì)，以及公務(wù)員的現(xiàn)行薪酬及獎勵措施，對本研究都有 非常重要的意義，政府體制也是本研究的一個重要環(huán)節(jié)。 政府體制 28. 這五個國家展示了一組不同的政府體制。相對于其它國家而言，新加坡政府采用 集權(quán)和單一的管治模式，而英國、加拿大和澳洲則各有三層職責(zé)各異的政府架構(gòu)。 新西蘭處于新加坡與英、加、澳之間。這些不同的政府體制使我們難以對香港和這些國家進(jìn)行直接的比較。 改革計劃 29. 這五個國家的公營部門長遠(yuǎn)改革計劃有不少可資借鑒的經(jīng)驗。有些國家（如新西蘭）推行較激進(jìn)的改革，其它國家（如加拿大）則推行漸進(jìn)式的改革。但所有國家的公營部門改革都或多或少地具有一些共同的范疇： ? 重組和重新界定公務(wù)員隊伍的核心職能，逐步把職責(zé)下放予一些自治性機(jī)構(gòu)和其它政府層面 ? 致力提高公務(wù)員隊伍的服務(wù)質(zhì)數(shù)、效率和成效 ? 加強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)的參與程度，引入市場競爭作為改革動力 ? 發(fā)展以客為本的服務(wù)文化（包括多項電子政府計劃） ? 加強(qiáng)財務(wù)規(guī)劃、財務(wù)管理和控制的成效， 重把財務(wù)管理的職能下放予個別機(jī)構(gòu)和管理人員 ? 培養(yǎng)績效文化以加強(qiáng)公務(wù)員隊伍的透明度以及集體和個人的問責(zé)精神 ? 重全面改革人力資源管理政策和實務(wù)，鼓勵公務(wù)員提升表現(xiàn)，致力吸納、留用和激勵優(yōu)秀員工。 30. 我們必須明白這些范疇在影響以及（在某些情況下）支持各國公務(wù)員薪酬及職級改革方面，均有重要的作用。 可資借鑒的經(jīng)驗與良好措施：研究個案摘要 English version 回目錄 31. 本節(jié)摘錄我們的主要研究成果，并探討這些研究成果對香港公務(wù)員隊伍有何重要啟示。我們會先重點介紹一些可資借鑒的經(jīng)驗，然后再深入探討我們在上文所說的五個范疇內(nèi)所取得的主要研究成果。 研究個案中可資借鑒的經(jīng)驗 32. 這些海外研究成果的一個最可注意的地方，就是作為我們研究對象的五個海外國家都推行了一連串薪酬及職級改革。除了加拿大仍在處理一些重大的改革問題外，其它國家均已在過去十多年大大改變了本身的薪酬和職級安排。這些國家的政府 一般認(rèn)為這些改革與公營部門管理方面的其它改善措施，對公務(wù)員隊伍的整體表現(xiàn)有重要的正面影響，例如：加強(qiáng)資源管理的靈活性和成效，提高效率和服務(wù)質(zhì)素；加強(qiáng)透明度和問責(zé)性；精簡公務(wù)員隊伍的規(guī)模，減省其薪酬開支；協(xié)助公務(wù)員隊伍培養(yǎng)「以客為本」的績效文化。 33. 這些海外個案有何可資借鑒的重要經(jīng)驗？我們認(rèn)為第 一 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 薪酬與職級的改革在實施過程中，不可也不應(yīng)脫離公務(wù)員制度的整體改革 。作為本報告探討對象的五個國家內(nèi)，薪酬與職級的改革在定位和推行上都被視作人力資源管理改革的一個重要環(huán)節(jié)。同樣，人力資源 管理改革在推行上也被視作公營部門改革的一個重要部分。 34. 具體而言，以下是一個可資借鑒的明確經(jīng)驗：薪酬與職級改革成功與否取決于其它領(lǐng)域內(nèi)一系列相輔相成的改革，例如： ? 把人力資源管理職責(zé)下放予個別部門和機(jī)構(gòu)，以便他們可有效管理各自的員工 ? 下放財務(wù)管理和監(jiān)控職責(zé)，以便高層人員可有效管理資源從而爭取較佳成效 ? 設(shè)立輔助性的績效評核和管理架構(gòu)，以確保薪酬和職級改革能以公平而一致的方式進(jìn)行。 35. 同樣，這五個國家似乎都 總結(jié)出一個道理（姑且不論這一道理是對或錯）：若然沒有一個以提高靈活性和強(qiáng)調(diào)績效表現(xiàn)為宗旨的薪酬及職級政策從旁配合，公營部門的改革便無法完全推行。 36. 第 二 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 要有長遠(yuǎn)的目光才可成功推行薪酬及職級改革 。這五個國家的政府由于面對一系列內(nèi)外壓力（經(jīng)濟(jì)衰退，通脹惡化，公務(wù)員隊伍被指欠缺效率，工會權(quán)力的壯大令人關(guān)注等等），都不約而同地在80 年代中或 80 年代末 手推行公務(wù)員制度改革。各國政府推行了一系列涉及薪酬和職級政策所有主要范疇的改革。但就我們所知，這五個國家在推行有關(guān)改革時并沒 有依循一個總體計劃或藍(lán)圖。相反，各國政府只制定了一些廣泛的施政方針，然后逐步作出改動及推行改革，因而每一階段的改革都是建基于上一階段改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)之上。 37. 這方面的成功因素似包括以下各項： ? 無論在政治層面或公務(wù)員上層架構(gòu)的層面，政府高層必須對改革作出持續(xù)的承諾和支持。 ? 分階段按步就班地（而非急進(jìn)地）推行改革。唯一例外是新西蘭：新西蘭在 90 年代初彌漫 危機(jī)意識，因而開展了一系列影響深遠(yuǎn)的改革；最近其中一些較為激進(jìn)的改革措施由于其推行成效備受關(guān)注 ，因而不少舊有措施都回復(fù)原貌。 ? 借助試點研究試驗各種建議方案后才加以廣泛推行，藉此減低風(fēng)險，協(xié)助培養(yǎng)公務(wù)員隊伍的變革能力。 38. 第 三 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 必須取得關(guān)鍵人士對改革的認(rèn)同和承諾，這對于改革的成敗起 相當(dāng)重要的作用 。上述各國在這方面所采用的方針包括： ? 及早向所有關(guān)鍵人士（尤其是公務(wù)員隊伍內(nèi)的管理人員和一般員工）征詢意見。 ? 采取措施培養(yǎng)公務(wù)員隊伍內(nèi)的變革能力和相關(guān)經(jīng)驗。海外國家的政府在改革初期常常尋求外界協(xié)助 ，以便為改革項目提供所需的專業(yè)知識和資源；同時也會致力使這方面的知識逐步傳授予公務(wù)員，以培養(yǎng)其變革能力及其對改革的承諾。 ? 就個別國家而言，初期容許有關(guān)員工或部門以自愿方式推行改革。以澳洲為例，個別部門可自行決定是否改變其薪酬和職級制度。事實上，不少部門初期只沿用一些舊有的中央政策和規(guī)則，其后加以檢討和修訂，使其更能切合部門本身的特定需求。 39. 第 四 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 薪酬及職級改革的成功推行，實有賴政府投入較多的資源 。上述各國在以下領(lǐng)域均投放了較多的資源： ? 員工培訓(xùn)及技能發(fā)展（尤其是績效管理技能的培訓(xùn)） ? 通訊及公關(guān) ? 推行范圍較廣的變革管理，以協(xié)助雇主克服員工對變革的抗拒，改變員工的「理念體系」，促進(jìn)績效文化的發(fā)展 ? 資助新舊制度更替所涉及的額外開支。 40. 第 五 個也是最后一個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 因應(yīng)公務(wù)員制度改革而對薪酬及職級安排所作出的大規(guī)模變動，對公務(wù)員而言，難免有得有失 。上述各國在推行富于實效的薪金改革時常遇到一些難題及挫折，例如： ? 克服公務(wù)員及其代表對任何改變現(xiàn)狀的措施所產(chǎn)生的強(qiáng)烈抗拒 ? 部分員工有感工作不再安穩(wěn)、薪金遞增不再理所當(dāng)然，變得士氣低落（雖然也有員工認(rèn)為這類改革可為其帶來裨益） ? 缺乏經(jīng)費(fèi)因而無法全力支持新措施的推行（例如：為鼓勵員工提升表現(xiàn)而發(fā)放的區(qū)別性績效獎金） ? 由于某些國家（例如英國）已把議薪職能的權(quán)力下放至個別部門，使公務(wù)員隊伍的團(tuán)結(jié)性和文化凝聚力受到?jīng)_擊。尤其是部門各自厘定其薪金水平和職級安排，各部門公務(wù)員（最高層的公務(wù)員除外）能否簡便快 捷地重新調(diào)度和配置，已成為當(dāng)前的一個重要課題。 41. 在介紹了一系列可資借鑒的經(jīng)驗后，本節(jié)將于下文進(jìn)一步討論我們的研究成果。為方便讀者 見，我們會按照上文所提到的五個重點范疇進(jìn)行論述 。 普遍采用的薪酬政策、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬制度 42. 盡管上述各國在某程度上有共同的歷史和文化淵源，但卻各自發(fā)展出甚為不同的薪酬政策和制度以配合本身的特定需要。有必要指出這些政策由面世至今，為配合不同因素的出現(xiàn)（例如：招聘及留用人手方面的困難，勞工市場及經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展趨勢，當(dāng)前的政治取向以及優(yōu)先處理的課題）而經(jīng)歷多 番轉(zhuǎn)變。舉例說，英國和新西蘭已毅然放棄以往將公務(wù)員的正規(guī)薪酬與私人機(jī)構(gòu)掛 的政策，轉(zhuǎn)而按財務(wù)負(fù)擔(dān)能力發(fā)放足以招聘、留用和激勵合適員工的薪酬。不過，除了這些差別外，我們也看到各國在這方面的一些重要的共同課題，下文將逐一加以介紹。 薪酬決策和管理職能的下放 43. 上述各國（事實上也有不少其它國家）在公務(wù)員薪酬改革方面的一個關(guān)鍵而長遠(yuǎn)的課題，就是如何進(jìn)一步下放薪酬決策及管理職能，藉此提高公務(wù)員的靈活性、問責(zé)性以及整體表現(xiàn)和效率。相對于其它國家而言，澳洲、新西蘭和英國推行較為激進(jìn)的改革：這些國家已在 相當(dāng)程度上淘汰了以往全國性的議薪安排，轉(zhuǎn)而根據(jù)由政府統(tǒng)一制定的準(zhǔn)則和指引，把大部分薪酬職能下放予個別機(jī)構(gòu)和部門。新加坡和加拿大保留了一些較為集權(quán)化的制度，但兩國也給予個別部門和機(jī)構(gòu)一定程度的自主和靈活性。 44. 在這種發(fā)展趨勢中有一重要例外，這就是高級公務(wù)員的薪酬安排。上述各國皆繼續(xù)由中央統(tǒng)一管理大部分或全體高級公務(wù)員的薪酬事宜和整體人力資源管理事宜。有意見認(rèn)為這種方法能有效控制公營部門的薪酬開支，可確保個別部門及機(jī)構(gòu)的最高層人員的自由流動和凝聚力?，F(xiàn)時香港公務(wù)員隊伍內(nèi)首長級人員的薪酬與人力資源管理 安排，跟上述國家的有關(guān)安排有一些共通之處，但并非完全相同。 公務(wù)員隊伍作為優(yōu)秀雇主的重要性 45. 上述各國的政府都認(rèn)為公務(wù)員隊伍作為優(yōu)秀雇主，必須在某些領(lǐng)域（如平等機(jī)會）帶頭樹立榜樣。因此在上述國家內(nèi)，公務(wù)員隊伍都被視作某些領(lǐng)域（例如：平等機(jī)會政策，雇員培訓(xùn)發(fā)展，以績效考核為基礎(chǔ)的任用和晉升政策等等）的典范。這些政策對薪酬政策和結(jié)構(gòu)都有一定影響。 財政負(fù)擔(dān)能力 46. 上述各國近年在財政及公共開支上都受到相當(dāng)?shù)牡某钢狻Ｓ绊懰?，政府一方面縮減公務(wù)員隊伍的規(guī)模，另一方面嚴(yán)格控制公務(wù)員的薪 酬水