【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯 C諾思在《論制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用》中指出：“制度是為人類設(shè)計(jì)、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束。制度是由非正 式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成?！保ㄝd《經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制比較》， 1991 年第 6 期）現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，必須有高度發(fā)達(dá)的制度體系予以保證。按照價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和利益取向可分為激勵(lì)制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新，表明制度不僅是一種規(guī)范、一種限制，而且也是一種激勵(lì)、一種動(dòng)力。我國(guó)非稅收入之所以松弛、混亂和部門(mén)權(quán)力利益化，與只重激勵(lì)，缺乏制度約束相關(guān)。因此，必須有針對(duì)性地實(shí)行非稅收入的激勵(lì)制度和約束制度，使兩種統(tǒng)一起來(lái)，建立健全非稅收入的依法執(zhí)政制度，從制度上保證政府的 非稅收入嚴(yán)格執(zhí)法。 ，體制是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的規(guī)范。非稅收入在中央和地方之間、企業(yè)和居民之間、城市和農(nóng)村之間，存在著廣泛的利益分配關(guān)系。要將非稅收入體制形成理論，需要包括下列六點(diǎn)：使中央和地方兩個(gè)積極性都得到充分的調(diào)動(dòng)；為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供體制保障；對(duì)稅費(fèi)分流，費(fèi)改稅的調(diào)整，形成新DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 的稅收體制和非稅收入體制；將非稅收入作為新財(cái)政體制的重要組成部分納入深化體制改革的軌道；確保非稅收入體制統(tǒng)分適度；推進(jìn)非稅收入體制、地方稅體制改革的同步發(fā)展。 用。非稅收入作為一個(gè)有機(jī)整體，其各生成部分相互聯(lián)系，彼此制約，交錯(cuò)運(yùn)行，所形成的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及運(yùn)作方式，構(gòu)成非稅收入運(yùn)行機(jī)制。它包括非稅收入的形成機(jī)制、成長(zhǎng)機(jī)制、調(diào)控機(jī)制等在內(nèi)，應(yīng)剖析其機(jī)理，懂得其源流，先發(fā)育機(jī)制、再疏導(dǎo)機(jī)制，從機(jī)制上防止非稅收入帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，減少非稅收入內(nèi)部機(jī)制性摩擦，從而保證非稅收入機(jī)制暢通、體制合理、制度規(guī)范。 （三）國(guó)外非稅收入的現(xiàn)狀及其可借鑒的經(jīng)驗(yàn) 根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行財(cái)政提供公共產(chǎn)品的理論，稅收是政府保證公共產(chǎn)品供給的主要形式。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合公共產(chǎn)品則采取收費(fèi)的方 式籌集收入（以非稅收入方式取得）。西方對(duì)不少混合產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療、道路、環(huán)境等，區(qū)別情況有些以稅收形式保障供給，有些又運(yùn)用收費(fèi)等非稅形式來(lái)解決。因此它們的非稅收入也包括公共財(cái)產(chǎn)收入、公有企業(yè)收入、行政收入、公共設(shè)施使用費(fèi)收入等。各國(guó)的非稅收入種類、項(xiàng)目也不一致。根據(jù)有關(guān)資料顯示，高收入的發(fā)達(dá)國(guó)家非稅收入占財(cái)政收入比重為 5 一 15%，中等收入國(guó)家為15 一 25%，低收入的發(fā)展中國(guó)家為 20－ 30%.一般說(shuō)來(lái)，非稅收入在各國(guó)財(cái)政收入中所占比重大多為 10－ 20%左右，但在地方財(cái)政收入中有高達(dá) 50 一 60%的，也有不低于 30一 40%的。 縱觀國(guó)外非稅收入及其治理的經(jīng)驗(yàn)，一是統(tǒng)一納入各國(guó)財(cái)政預(yù)DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 算，對(duì)稅收和非稅收入采取有區(qū)別的管理模式。它們對(duì)非稅收入在中央和地方財(cái)政收入中的地位和作用，始終給予特別的關(guān)注，采取特別預(yù)算、專門(mén)預(yù)算等形式納入預(yù)算體系內(nèi)進(jìn)行管理。我國(guó)改革非稅收入，將大部分納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，小部分保留在預(yù)算外管理，關(guān)鍵是組成統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，對(duì)預(yù)算外資金采取預(yù)算管理的方法，保證專款專用，也是同樣的道理。二是嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一切均采取先立規(guī)矩后實(shí)施的辦法，使收費(fèi)及其它非稅收入項(xiàng)目都建立在 法規(guī)規(guī)范的基礎(chǔ)之上。有些收費(fèi)定價(jià)采取公開(kāi)、公正、透明的聽(tīng)證會(huì)制度，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)，便于嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行?？梢?jiàn)，依法治理非稅收入，正是它們依據(jù)法制保持非稅收入活而不亂的重要經(jīng)驗(yàn)。三是嚴(yán)格征收管理，包括采取多種專門(mén)預(yù)算管理方式、實(shí)施收支兩條線的管理等，使非稅收入在實(shí)施過(guò)程中，作到依法行政、管理規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格，有利于保持正常的分配秩序，防止非稅收入流失，制止違紀(jì)行為的發(fā)生。四是注重非稅收入發(fā)展變化的新趨勢(shì)。在科技進(jìn)步、西方私有化等大變動(dòng)中，一些原來(lái)依靠收稅提供公共商品的項(xiàng)目，或者是原來(lái)由政府提供的混合商品因轉(zhuǎn)為 由私人部門(mén)提供（如鐵路、電信、電力、航空等部門(mén)私有化），大有稅敢費(fèi)的勢(shì)頭，可見(jiàn)，費(fèi)改稅，要因時(shí)因地而異，不可絕對(duì)化，也不能一哄而起。五是治亂必須令行禁止。各國(guó)在非稅收入的管理中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為或亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派現(xiàn)象，采取重罰方式，令行禁止，直到繩之以法。這樣就使非稅收入在剛性約束下，嚴(yán)格法律和行政責(zé)任。 三、中國(guó)非稅收入改革與規(guī)范化管理的對(duì)策 DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 我國(guó)非稅收入面臨改革管理體制、劃分管理權(quán)限、明確收費(fèi)范圍、界定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化依法征管等一系列重大改革任務(wù)，即要有近期的治標(biāo)舉措，也應(yīng)提出今后可行的治本對(duì)策。 （一）非稅收入改革的理性思考 非稅收入是由不同類別、項(xiàng)目組成的，它的形成經(jīng)歷了由小到大、由預(yù)算內(nèi)擠向預(yù)算外、制度外、體制外的變化；它的規(guī)模經(jīng)歷了費(fèi)擠稅、費(fèi)大于稅及衍生出“三亂”的變化。它的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)其積極作用（如直接沖擊稅收、加重各負(fù)擔(dān)、減低資源配置效率、滋生腐敗、破壞分配秩序等）。為恢復(fù)非稅收入的本來(lái)面目，強(qiáng)調(diào)“定性、定位 、定量”的理性思考有助于正本清源，充分發(fā)揮非稅收入的作用。所謂定性，就是要界定稅、費(fèi)、價(jià)的區(qū)別，稅是政府為提供公共服務(wù)，而以國(guó)家政治權(quán)力向法人或居民的強(qiáng)制性征收，而費(fèi)是政府為提供個(gè)別的、特定的服務(wù)而對(duì)指定對(duì)象收取的費(fèi)用，是服務(wù)對(duì)象自愿要求服務(wù)的付費(fèi)。這種服務(wù)的特點(diǎn)是必須依據(jù)政府的權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)，而且是因政府進(jìn)行社會(huì)管理的需要而進(jìn)行，是行政事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的收費(fèi)，不屬于政府進(jìn)行社會(huì)管理的需要。因此，從總體上說(shuō)，凡屬提供公共服務(wù)所需的財(cái)力，應(yīng)通過(guò)行政事業(yè)性收費(fèi)來(lái)籌集全部或部分財(cái)力；凡屬經(jīng)營(yíng)性服務(wù)所需的財(cái)力， 應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)以價(jià)格的形式取得補(bǔ)償。應(yīng)明確非稅收入的主體是政府，非稅收入屬于政府行為，非稅收入的目的是實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，非稅收入的實(shí)質(zhì)屬于財(cái)政性資金。非稅收入與稅收有明顯的區(qū)別，如收取的依據(jù)不同、服務(wù)的范圍和對(duì)象不同、收入使用方向不同、形成過(guò)程不同、DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 分配的方式不同等。當(dāng)然，非稅收入作為政府收入分配體系的組成部分，并不是稅收的對(duì)立物，而是互為補(bǔ)充，是以政府為主體的再分配形式，具有明顯的專用性、補(bǔ)償性、公益性、服務(wù)性等特征，同時(shí)反映出經(jīng)常性與不穩(wěn)定性并存、公益性與補(bǔ)償性并存、集中性與分散性并存。而所謂定位 ，主要是擺正非稅收入在財(cái)政體系中的地位和作用，正確地認(rèn)識(shí)其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的發(fā)展趨勢(shì)，作到總體把握、分別界定，各就其位。實(shí)際上，非稅收入是我國(guó)財(cái)政收入的有機(jī)組成部分，是稅收收入的不可缺少的補(bǔ)充形式，它在地方財(cái)政中越來(lái)越占有舉足輕重的地位。非稅收入同時(shí)又是政府一項(xiàng)具有很大潛力的財(cái)源，它直接影響財(cái)源結(jié)構(gòu)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的合理化。此外，非稅收入是發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，加強(qiáng)客觀調(diào)控的重要手段，其所處地位在改革中進(jìn)一步顯露出來(lái)，離開(kāi)它，政府的許多目標(biāo)不易實(shí)現(xiàn)。所以，非稅收入至少具有五大作用：優(yōu)化資源配置和價(jià)值補(bǔ)償； 發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)和提高公益服務(wù)水平；調(diào)節(jié)各經(jīng)濟(jì)利益主體行為；規(guī)范分配渠道和理順?lè)峙潢P(guān)系；制止收入流失和增加財(cái)政收入。至于定量，就非稅收入而論，由于項(xiàng)目眾多，它們?cè)O(shè)置的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及管理方式不同，有些可以定量，有些則不宜定量（如罰沒(méi)收入），而只能根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)推算。據(jù)此，可采取下列方法，從量上規(guī)范非稅收入： 第一，對(duì)于全部用于某些準(zhǔn)公共項(xiàng)目的非稅收入，按照公共產(chǎn)品有效供給的兩個(gè)收入條件確定收取標(biāo)準(zhǔn)：一是效率的總和邊際條件，即公共產(chǎn)品對(duì)各消費(fèi)者的邊際價(jià)值和等于其供給的邊際成本；二是成 本分配的個(gè)人邊際條件，即個(gè)人按其從消費(fèi)公共產(chǎn)品取得DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 的邊際利益支付“邊際”付價(jià)。 第二，對(duì)于在提供公共服務(wù)過(guò)程中的局部補(bǔ)償性收費(fèi)，如規(guī)費(fèi)收入，應(yīng)按市場(chǎng)定價(jià)的工本、手續(xù)費(fèi)收取，不能變相漲價(jià)或附帶亂收費(fèi)。 第三，對(duì)于調(diào)節(jié)外部經(jīng)濟(jì)的收費(fèi)，外部效應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下不一定產(chǎn)生資源的有效配置，政府模擬市場(chǎng)機(jī)制干預(yù)使之向帕累托效率收縮，也是提供一種特殊的公共服務(wù)。但政府的強(qiáng)制征收僅限于把私人邊際成本提高到社會(huì)邊際成本的水平，以實(shí)現(xiàn)其外部效應(yīng)的內(nèi)在化。 第四，對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)等公共管理行為強(qiáng)制征收的罰沒(méi)收入 ，其罰款標(biāo)準(zhǔn)和沒(méi)收規(guī)定是法定的，其中罰款標(biāo)準(zhǔn)一般參照歷史數(shù)據(jù)及違規(guī)懾需要確定。 第五，對(duì)于多種資源性付費(fèi)收入，可根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格、利率、租金、成本等因素合理確定。例如土地出讓金實(shí)