【文章內容簡介】 鎮(zhèn)針對幾乎沒有工業(yè)的實際，提出并實施對工業(yè)招商引資，官員拜訪過不少城市工業(yè)企業(yè)，花了不少錢，但是幾乎所有大中型工業(yè)企業(yè)都在考慮企業(yè)成本、交通、配套、人才等條件，不愿意到小城鎮(zhèn)辦分廠，更從來沒有想過到西部邊遠地區(qū)小城鎮(zhèn)辦分廠。 二是大中城市以規(guī)模控制之名拒絕農民工落戶 早在 1980 年 12 月國務院批轉的《全國城市規(guī)劃工作會議紀要》便提出“控制大城市規(guī)?！保撕罂刂拼蟪鞘幸?guī)模一直作為各個大城市發(fā)展和編制規(guī)劃的指導方針，有的大城市還在“控制大城市規(guī)?！鼻懊婕由稀皣栏瘛倍?。經(jīng)過 30多年的實踐，大家都可以看到，人為地“嚴格控制大城市規(guī)模”不但并不成功，而且阻礙了城市化進程。昆明城市發(fā)展就是控制大城市規(guī)模的典型寫照。 1982年國務院批準的《昆明城市總體規(guī)劃（ 198120xx》的控制指標， 1986 年就被突破； 1987 年省政府批 準的《昆明城市總體規(guī)劃調整大綱》規(guī)?？刂浦笜?， 1993年就又突破，不得不著手修編； 20xx 年，國務院批準的《昆明市總體規(guī)劃方案（ 20xx－ 20xx 年）》控制指標，到 20xx 年，昆明主城區(qū)用地就已經(jīng)達到 201 平方公里，超過規(guī)劃 20xx 年指標 平方公里的 47％， 20xx 年指標 平方公里的 22％；總人口達到了 261萬，遠遠超過了規(guī)劃 20xx年指標 150萬人的 65％，20xx 年指標 173 萬人的 45％。也就是說，昆明主城區(qū)的用地已經(jīng)將８年后的指標嚴重“預支”。這一事實說明，大城市發(fā)展有其自身的客觀規(guī)律 性，是不以人的意志為轉移的。當然，大中城市規(guī)?？刂频故怯行У鼐芙^著農民工落戶。 7．進城農民子女受教育方面的難題 進城農民子女受教育問題狀況較為復雜，其中受義務教育已基本解決，存在的問題是不能享有城市優(yōu)質中學資源（重點中學）和參與高考的平等權利。最近，我們對在昆明市打工的農民工進行了隨機問卷調查，發(fā)現(xiàn)在 184 份有效問卷中，有小孩已到上幼兒園年齡的 40 名，其中跟著自己在打工的昆明市上幼兒園的 12名，占 30% ；在老家上幼兒園的 23 名，占 %；沒有上幼兒園的 5 名，占 %。有小孩已到上小學年齡的 45 名，其中跟著自己在打工的昆明市上小學的 19 名，占應上小學總數(shù)的 % ；在老家上小學的 26 名，占 %。有小孩已到上初中年齡的 33 名，其中跟著自己在打工的昆明市上初中的 15 名，占 % ；在老家上初中的 18 名，占 %。 教育優(yōu)勢資源的不足，不但進城農民子女無緣，對于許多的城市本地居民子女來說，也是難以進入重點中學的。有的不得不出高價讓子女上學，有的則是拿著錢也擠不進去，而進城農民的子女只能“望學興嘆”。 進城農民工子女能否參與異地高考，是多年來全國普遍存在的問題，由于需要解決的問 題較多，涉及問題的面較廣，在相當長的時期內高考模式難以有大的改動。從全國情況看，在異地高考改革方面，云南的改革走在了前列，處于門檻相對較低的局勢，但對于進城農民工子女來說，仍然對農民工子女有失公平，條件還比較苛刻。例如，即使有戶口也不能報考一本二本，只能報考三本。從為國家選拔與培養(yǎng)人才來看，有可能埋沒一些有培養(yǎng)前途的年輕人，對國家對民族都不利。 8．進城農民醫(yī)療保險方面的難題 實踐中碰到的是制度設計歧視：農民是新農合，和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保不是一個系統(tǒng)，而且新農合還有個異地交款結賬的問題，更不要說 優(yōu)質醫(yī)療資源少的問題。特別是還存在補償比例低、報銷基本用藥目錄少、大病轉診手續(xù)多且較不易的問題。 農民進城醫(yī)保是全國性的一個大問題。中央農辦主任陳錫文最近指出：“目前約 80%進城農民工未參加城鎮(zhèn)社保?！痹颇鲜惹闆r大體上與全國差不多，而且還差一些。從目前看解決這一問題很多很大，主要是所需巨額資金的分攤、城市看病難看病貴本來就解決不容易等。 9．進城農民養(yǎng)老保險方面的難題 主要問題是新農保和城鎮(zhèn)居保并軌后基礎養(yǎng)老金標準仍然偏低。新農保和城鎮(zhèn)居保并軌后，實行兩不變，即基礎性繳費補貼標準不變，仍由省財政給予參 保人每人每年 30 元的繳費補貼；基礎養(yǎng)老金標準不變，目前仍為每人每月 60 元，其中中央財政 55 元，省財政 5 元。這一標準仍然偏低，在農民工等低收入階層個人繳費不高的情況下，靠這樣低的養(yǎng)老金顯然難以維持體面生活。正如老百姓說的， 60 元養(yǎng)老金還不夠買一包云煙的錢。 特別是，進城農民工中的大多數(shù)由于沒有落戶，并沒有享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。在我們最近對在昆明市打工的農民工進行隨機問卷調查的 184 份有效問卷中，回答沒有在昆明辦理城鎮(zhèn)養(yǎng)老的 180 人，占全部問卷的 %；只有一人辦理了養(yǎng)老保險，另有 3 人沒有回答。 此外， 農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險一般由雇主或單位按工資的 12%繳納，個人按工資的 2%繳納，各地政府只承擔城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的經(jīng)辦費用和彌補城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險費用缺口。在此，農民工就業(yè)的民營企業(yè)大都負擔不起，而沒有辦理的積極性。 10．城鎮(zhèn)化所需資金保障方面的難題 云南 城鎮(zhèn)化到底需要多少錢？我們從公共成本與個人成本相結合的視角出發(fā)，參考前人研究成果的基礎上，采用模型公式法，測算得出，云南省每轉移一個農民工，公共成本的當期支出為 元，個人成本若不考慮住房為 元，兩項合計 元， 略低于國務院發(fā)展研究中心課題組對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的 20xx 年實地調研得出的一個典型農民工市民化（包括相應的撫養(yǎng)人口）所需的公共支出成本總共約 8 萬元左右，更低于中國發(fā)展研究基金會（ 20xx）估計的農民工市民化的平均成本在 10 萬元左右。照此推算，落實中共云南省委、省政府 20xx 年提出的“加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度、促進農業(yè)轉移人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，力爭 2020 年新增轉戶進城農民 1000 萬人”，就需要投入約 億元，其中需要政府投入的 億元。 11． 基礎設施建設滯后的難題 隨著云南省大中城 市加快發(fā)展，城鎮(zhèn)基礎設施配套建設問題日益凸顯，成為提升城鎮(zhèn)發(fā)展質量的一個關鍵結點。比如：一些城市的道路、給排水、燃氣、電力、電信等基礎設施規(guī)劃建設管理缺乏統(tǒng)籌，造成反復開挖，老百姓叫苦連天；一些城市的教育、醫(yī)療、商業(yè)服務和環(huán)境建設嚴重滯后，多種“城市病”給群眾生活帶來許多困難；近年我們下大力氣推進城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施建設，但一些地方建成的設施沒有得到很好的利用。一些城市的道路體系建設與城市發(fā)展不相匹配，造成城市交通惡化等等。 12．自然資源支撐方面的難題 能源資源不足是我國的一個基本國情，云南省 情況更為嚴峻。昆明市解決市民飲用水，花錢不少。不少地方小城鎮(zhèn)電、煤等能源缺乏，有的是長距離運輸，成本高，而太陽能、風能等新能源的利用還有個建設成本問題。如何立足省內縣內解決能源資源問題，是城鎮(zhèn)化進程中都必須破解的一道難題。 13．城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境方面的難題 隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城市空氣環(huán)境污染的問題會更加突出。在城鎮(zhèn)化過程中，如何在工業(yè)生產和城市建設中抓住重點領域和環(huán)節(jié)，推進節(jié)能減排，如何在城鎮(zhèn)居民中推廣綠色生活方式和消費模式，也是擺在云南面前有待破解一篇大文章。 14． 政府職能轉變問題 在新型城鎮(zhèn)化 模式下，對農民土地的補償要提高，房價也不能再大幅上漲，這就意味著政府依賴土地財政的老路走到了盡頭。同時，還必須為進城農民提供教育、醫(yī)療等基本公共服務，地方政府是城市化模式轉變過程中的“凈受損者”。如何轉變思維，轉變職能，適應新型城鎮(zhèn)化對政府定位的新要求，這是新型城鎮(zhèn)化推進過程中面臨的一個重大挑戰(zhàn)。 15．法制保障方面的難題 怎樣將新型城鎮(zhèn)化建設納入到法治化軌道，解決戶籍、土地、社會保障、就業(yè)等城鄉(xiāng)二元化制度的束縛，從政治法律上保障農民享有平等的“國民待遇”，特別是遏制新任官員改變規(guī)劃，仍是需要破解的難題 。 （二）農民進城公平享受城鎮(zhèn)居民存在的困難 從云南戶籍制度改革實踐情況看，改革的難點在于城市公共資源的承載能力有限，戶口上附著的福利太多，因此需要逐步剝離各種附加的福利待遇，讓戶籍制度回歸“本位”，使戶籍管理真正成為國家行政管理制度。 1．財政支付能力不足的困難 由于受發(fā)展條件的影響，云南地方財政收入長期以來都是入不敷出。由于發(fā)展的不平衡性，云南省內的貧困縣較多，經(jīng)濟發(fā)展水平能力弱。同時，云南省政府的財源正在減少，地方財政可用財力非常有限，以實施“營改增”為例，雖然，“營改 增”后為部分中小企業(yè)減輕了一定的稅務負擔，但大部分稅收由地稅變?yōu)閲悾侠U到了中央財政。 問題還在于，對于農民工進城后所需中央財政分擔支付部分，尚未一個制度性的解決辦法，現(xiàn)行的中央政府對地方政府的轉移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎調適，尚未建立起針對農民工及其隨遷家屬跨區(qū)域流動的轉移支付調整機制。 而且，在農民工已經(jīng)成為輸入地產業(yè)工人的重要組成部分，為輸入地經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻的情況下，一方面他們無法在輸入地享受各項公共服務，另一方面仍然由輸出地政府承擔其相應的新農村養(yǎng)老保險、新農村合作醫(yī)療、子女義 務教育以及留守老人的各項公共支出，實際上形成了這樣一種很不公平的局面：經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的輸出地補貼經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的輸入地。 2．企業(yè)安置新進城落戶人員就業(yè)的困難 目前，一些企業(yè)負擔城鎮(zhèn)職工社保繳費的主要部分，相當于工人工資的 40%左右。大量農民工主要受雇在民營勞動密集型小微企業(yè)中，如果全額繳費，對這類企業(yè)而言，負擔是十分沉重的。從全國情況看，用工企業(yè)在原材料、勞動力、資金等投入成本上漲以及國內外市場需求乏力的情況下，企業(yè)利潤率普遍較低。據(jù)統(tǒng)計， 20xx 年中小企業(yè)整體利潤率已不足 3%，如果以按城 鎮(zhèn)職工標準為農民工繳納“五險一金”的話，需要新增支出占工資總額 47%的費用，將大幅提升中小企業(yè)的社保成本，按照昆明市 20xx 年城鎮(zhèn)職工參?！拔咫U一金”的繳費基數(shù)測算，人均需繳費 7587 元 /年，對于利潤較低、市場競爭力弱的企業(yè)，繳納如此高額的社會保險費是難已承受的和不易實現(xiàn)的。 四、境外城鎮(zhèn)化的啟示與借鑒 國外和臺灣地區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓，對于我們推進新型城鎮(zhèn)化之路有許多寶貴的啟示。 （一）借鑒美國大城市群建設經(jīng)驗，建設好滇中城市群。 近年來，云南省提出了包括現(xiàn)代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自區(qū)域中 心城市，州市所在地和設市城市，縣城，中心集鎮(zhèn)，邊境口岸城鎮(zhèn) 6 個層次的全省城鎮(zhèn)體系建設構架的思路，關鍵是做大做強現(xiàn)代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自區(qū)域中心城市群。在此，可以借鑒美國大城市群建設經(jīng)驗。 在城鎮(zhèn)化進程中，美國走的是著力打造大“都市圈”和“城市帶”，依托并充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，構建集聚度高、開放式、多層次的城鎮(zhèn)體系，形成了國際性大都市、全國性中心城市、區(qū)域性中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等不同層次的城鎮(zhèn)體系。大都市區(qū)在 20 世紀出現(xiàn)后，很快就成為美國城市發(fā)展的主導趨勢之一，大都市區(qū)的數(shù)量不斷增 加，規(guī)模急劇擴大，人口在全國人口中的比例也迅速提高。 1910 年，美國大都市區(qū)的數(shù)量還只有 58 個，人口比例只有31%；而到 1940 年，大都市區(qū)的數(shù)量增加到 140 個，人口比例上升到 48%，美國已基本成為一個大都市區(qū)化的國家。從地區(qū)分布看，全國形成了三大城市群：東北部城市群包括波士頓、紐約、華盛頓、費城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮(zhèn)，綿延 700 公里，寬約 100 公里，是美國第一大城市群，都市化程度很高；第二大城市群分布于五大湖南部，從密爾沃基開始，經(jīng)過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡；美國西海岸的加利福尼亞州 分布著第三大城市連綿帶，北起舊金山灣區(qū)，經(jīng)洛杉磯、圣地亞哥直到墨西哥邊境。三大城市群成為美國的政治、經(jīng)濟、文化中心，在其輻射帶動下，大量的小城鎮(zhèn)獲得了快速的發(fā)展，在城市空間布局上形成了層次分明、定位明確、功能互補的城鎮(zhèn)體系。 （二）以英國新城建設規(guī)模探索為鑒，合理確定中小城市規(guī)模。 目前云南省州市所在地的情況與英國第三代新城建設的背景很相似，可以從第三代新城建設以來的戰(zhàn)略發(fā)展政策中得到一些啟示。 第二次世界大戰(zhàn)后，英國開始了一場旨在解決城市惡性膨脹、合理規(guī)劃城市的“新城