【正文】 大量耕地資源，威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)將課題組的主要研究意見，報(bào)告如下。 一、云南新型城鎮(zhèn)化在全國(guó)的地位 云南省的城鎮(zhèn)化建設(shè)與全國(guó)同步，目前處于 城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨的難題更多更為嚴(yán)峻。 3．城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。 與全國(guó)一樣，云南現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障制度，以及財(cái)稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化， 極大地障礙城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)， 阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。 2． 4060 公里沿邊防線鞏固的基地 云南地處祖國(guó)西南邊陲。以昆明市為中心的滇中城市群、以大理為中心的滇西城鎮(zhèn)群、以蒙（自）個(gè)（舊）開（遠(yuǎn)）建（水）為中心的滇南城鎮(zhèn)群建設(shè)，將承擔(dān)起云南省發(fā)展的重任。 城鎮(zhèn)郊區(qū)之所以成為接收易地搬遷扶貧開發(fā)的最好場(chǎng)所，主要在于其環(huán)境優(yōu)于農(nóng)場(chǎng)和偏僻農(nóng)村：一是可以享受到城鎮(zhèn)文明。五是城鎮(zhèn)存在著一些打工賺錢的機(jī)會(huì)與崗位，一旦碰上就可以及時(shí)抓住。但是，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，存在著的一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題，要比全國(guó)更為突出。《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》于20xx 年頒布施行；《云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》按法定程序已上報(bào)國(guó)務(wù)院審批；滇中城市群、滇西城鎮(zhèn)群、滇東北城鎮(zhèn)群規(guī)劃經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施；滇東南城鎮(zhèn)群和滇西南城鎮(zhèn)群規(guī)劃已經(jīng)省級(jí)有關(guān)部門和專家審查；提前完成了 萬個(gè)村莊規(guī)劃編制任務(wù)；全省城鎮(zhèn)化率到達(dá) %。 （二）取得的主 要成就 1．城鎮(zhèn)化率提升 1949 年，云南省總?cè)丝?1595 萬人，其中城市城鎮(zhèn)人口 萬人，城鎮(zhèn)化率 %；到 20xx 年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到 %； 65 年間平均每年增加 個(gè)百分點(diǎn)。滇中城市群定為： “云南發(fā)展的核心區(qū)，連接?xùn)|南亞南亞國(guó)家的陸路交通樞紐，面向東南亞南亞對(duì)外開放的重要門戶、區(qū)域性金融中心，我國(guó)面向西南開放重要橋頭堡的重要產(chǎn)業(yè)基地，全國(guó)重要的煙草、旅游、文化、能源和商貿(mào)物流基地，以化工、冶金、生物為重點(diǎn)的區(qū)域性資源精深加工基地 ”。 城鎮(zhèn)上山守住了“耕地紅線”，還要?！吧鷳B(tài)綠線”，“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”，打造與自然地貌融合的城鎮(zhèn)風(fēng)貌，讓“城在山中、房在林中、人在綠中”。20xx 年至 20xx 年，全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng) %、城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng) %，土地的城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化。 7．城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙亟待破除 一些地方隨意調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃的約束性不強(qiáng)。還有的認(rèn)為，將全部鄉(xiāng)村變成城鎮(zhèn)、將 全部農(nóng)民變成市民是不切實(shí)際的，只能是讓農(nóng)民實(shí)際上享受與市民一樣的福利待遇。 執(zhí)行規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、規(guī)范性沒有真正建立起來，在一些地方規(guī)劃沒有變化快、隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象還比較突出。 20xx 年 6 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中稱，我國(guó)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。昆明城市發(fā)展就是控制大城市規(guī)模的典型寫照。有小孩已到上初中年齡的 33 名，其中跟著自己在打工的昆明市上初中的 15 名，占 % ；在老家上初中的 18 名，占 %。特別是還存在補(bǔ)償比例低、報(bào)銷基本用藥目錄少、大病轉(zhuǎn)診手續(xù)多且較不易的問題。正如老百姓說的， 60 元養(yǎng)老金還不夠買一包云煙的錢。比如：一些城市的道路、給排水、燃?xì)?、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理缺乏統(tǒng)籌，造成反復(fù)開挖，老百姓叫苦連天；一些城市的教育、醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)和環(huán)境建設(shè)嚴(yán)重滯后，多種“城市病”給群眾生活帶來許多困難；近年我們下大力氣推進(jìn)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，但一些地方建成的設(shè)施沒有得到很好的利用。 14． 政府職能轉(zhuǎn)變問題 在新型城鎮(zhèn)化 模式下，對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償要提高，房?jī)r(jià)也不能再大幅上漲，這就意味著政府依賴土地財(cái)政的老路走到了盡頭。 問題還在于，對(duì)于農(nóng)民工進(jìn)城后所需中央財(cái)政分擔(dān)支付部分，尚未一個(gè)制度性的解決辦法，現(xiàn)行的中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是以戶籍人口的公共需求為基礎(chǔ)調(diào)適，尚未建立起針對(duì)農(nóng)民工及其隨遷家屬跨區(qū)域流動(dòng)的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整機(jī)制。 近年來，云南省提出了包括現(xiàn)代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自區(qū)域中 心城市，州市所在地和設(shè)市城市，縣城，中心集鎮(zhèn)，邊境口岸城鎮(zhèn) 6 個(gè)層次的全省城鎮(zhèn)體系建設(shè)構(gòu)架的思路，關(guān)鍵是做大做強(qiáng)現(xiàn)代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自區(qū)域中心城市群。 目前云南省州市所在地的情況與英國(guó)第三代新城建設(shè)的背景很相似，可以從第三代新城建設(shè)以來的戰(zhàn)略發(fā)展政策中得到一些啟示。第一，日本的城鄉(xiāng)土地管理完全納入法制化軌道，一切重大國(guó)土問題都制定特定法律，其特征可歸納為：數(shù)量多、范圍廣，各項(xiàng)條文目 的明確，要求具體，職責(zé)清楚，嚴(yán)格制裁，不斷修改。 臺(tái)灣地區(qū)大中小城市在功能上呈層級(jí)模式，有效緩解和消除城鄉(xiāng)對(duì)立，克服了“大城市病”，成為城鎮(zhèn)化比較成功的典型案例。更重要的是 ,臺(tái)灣在農(nóng)業(yè)剩 余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過程中采取了分散型的轉(zhuǎn)移方式，逐漸形成了以大城市為核心，以中等城市為骨干，以小城市為中心鎮(zhèn)的多層次的城鎮(zhèn)空間構(gòu)型，并通過發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，因此避免了大城市病。 五、云南新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)預(yù)測(cè) （一）農(nóng)民進(jìn)城目標(biāo)預(yù)測(cè) 1． 2020 年目標(biāo)可以如期并提前完成 根據(jù)中國(guó)云南省委、省政府《關(guān)于推進(jìn)云南特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》和《云南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（ 20xx— 2020 年）》，到 2020 年，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 50％左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 38％左右，相當(dāng)于常住人口城鎮(zhèn)化率每年提高 個(gè)百分點(diǎn)、戶籍人口城鎮(zhèn)化率每年提高 個(gè)百分點(diǎn)。任務(wù)比較艱巨。 （三）城市城鎮(zhèn)的空間布局趨于合理化 1. 大中城市的數(shù)目將有所增加 目前，云南省內(nèi)建制鎮(zhèn)和小城市的落戶條件已經(jīng) 放開，但其自身對(duì)農(nóng)民工的吸引力相對(duì)較小。對(duì)于這些已經(jīng)存在的小城鎮(zhèn)，重要的引領(lǐng)方向是采取差異化的政策。 其它新設(shè)立新城新區(qū)將受到更加嚴(yán)格的監(jiān)管，城市邊界無序蔓延的情況有望緩解。這正如今年博鰲論壇上外國(guó)專家一致的看法，只有當(dāng)中國(guó)政府的決策者們改變了自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來做城鎮(zhèn)規(guī)劃決策，中國(guó)的城鎮(zhèn)化才是“人的城鎮(zhèn)化”。所以，應(yīng)該通過有效的制度、規(guī)劃和房地產(chǎn)創(chuàng)新，為進(jìn)城農(nóng)民提供小而安全的、可以抵押、可以按揭、可以自由買賣的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)房，為窮人的晉升扎扎實(shí)實(shí)地添磚加瓦。 在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，無法避免的問題是資金從何而來？中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提到了多元化可持續(xù)的資金保障趨勢(shì)，十八屆三中全會(huì)也提到了允許采用各種各樣多渠道的方式來拓寬城市建 設(shè)的融資渠道。大家看到，昆明市軌道交通建設(shè)的實(shí)踐表明，只要政府在基礎(chǔ)設(shè) 施周邊的商業(yè)開發(fā)、戶外廣告等給予優(yōu)惠，允許其深度開發(fā)，民營(yíng)資本完全可以從事基礎(chǔ)設(shè)施投資。 考慮到昆明這樣的特大城市一下子放開農(nóng)民工進(jìn)城落戶有一定的困難，而且在昆明打工的農(nóng)民工也不是每個(gè)人都要求一進(jìn)來就落戶，因此，在已經(jīng)放開中小城市城鎮(zhèn)農(nóng)民工落戶的基礎(chǔ)上，要研究和修訂昆明特大城市接受農(nóng)民工落戶和享受政府公共服務(wù)的問題。在有條件的地方給予政策突破，科學(xué)引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)集群形成，助推集鎮(zhèn)組團(tuán)式、融合式發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條上的明珠。根據(jù)云南省請(qǐng)，充分利用自然山勢(shì)、水系，形成高效的城市道路、供排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，避免大開大挖。 一是政府對(duì)于社 區(qū)應(yīng)該從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理，打破傳統(tǒng)的層級(jí)管理體制，形成網(wǎng)絡(luò)化的管理；完善社區(qū)功能，突出社區(qū)特色，加強(qiáng)社區(qū)自治和民眾參與，整合社區(qū)資源，推動(dòng)建立和諧社區(qū)、安全社區(qū)。 四是應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以供水普及率、燃?xì)馄占奥?、廣電覆蓋率、污水處理率、垃圾無害化處理率等為指標(biāo)，促進(jìn)居民生活質(zhì)量和生活環(huán)境的改善。為此，要盡早研究城市工業(yè)用地價(jià)格改革問題，特別是工業(yè)用地與商業(yè)用地并軌后的影響，鼓勵(lì)土地密集型企業(yè)向省內(nèi)二三線城市轉(zhuǎn)移，城市內(nèi)部制定靈活的分區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)更密集高效的開發(fā)。從農(nóng)民工來看，農(nóng)民工自身承擔(dān)市民化個(gè)人成本的能力相對(duì)薄弱。 五是研究農(nóng)村集體集體經(jīng)濟(jì)組織深化改革、以支持新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的問題。 針對(duì)向農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，學(xué)者們多年來一直呼吁提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。該系統(tǒng)應(yīng)集成中國(guó)衛(wèi)通獨(dú)具特色的衛(wèi)星 通信、數(shù)字集群通信、衛(wèi)星導(dǎo)航定位、電子地圖等網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)資源，具有“天地一體”的特點(diǎn)，涵蓋了政府公共安全、公共管理和公共服務(wù)等 30 個(gè)部門和公安、交警、消防、急救、人防、城管等 6 個(gè)聯(lián)動(dòng)單位，組建了由 40 個(gè)接警、出警座席及應(yīng)急通信車和指揮車組成的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)移動(dòng)指揮中心，打破了條塊分割，使“測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援”六個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接，形成整體合力，提高對(duì)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展過程的綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力。城市管理和城市執(zhí)法大多是“兩塊牌子一套班子”，城市管理部門既是運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，城管監(jiān)督難以落到實(shí)處。同時(shí)，做好城鎮(zhèn)的綠化工作，動(dòng)員和鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民綠化美化城鎮(zhèn)環(huán)境。破解這一難題的秘方，就在于真正依靠市場(chǎng)力量，靈活運(yùn)用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，依托大市場(chǎng)，引 進(jìn)民營(yíng)資本，建成統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放的示范城鎮(zhèn)。 在基本解決農(nóng)民工落戶后享受市民待遇的同時(shí)，要盡快把推進(jìn)基本公共服務(wù)從戶籍人口向 常住人口覆蓋，消除農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的后顧之憂，提上議事日程。要強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施延伸對(duì)接、銜接互補(bǔ)，做到布局統(tǒng)一規(guī)劃、項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、功能同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合共建、聯(lián)接互通、聯(lián)網(wǎng)共享。所謂新型的融資方式，是以多元化投資或者融資的主體，以財(cái)政引導(dǎo)，民營(yíng)投資的融資方式。 在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，堅(jiān)持城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)“兩手抓”，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)以城聚產(chǎn)、以產(chǎn) 興城、產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)、融合發(fā)展，形成分工合理、產(chǎn)業(yè)對(duì)接、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。 特別是，把尊重進(jìn)城農(nóng)民愿望納入城鎮(zhèn)規(guī)劃的依法修改盤子中。在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區(qū)空心化。預(yù)計(jì)一批人口達(dá)到 10 萬、 20 萬以上的特大型小城 鎮(zhèn)可以變?yōu)槭校蛊涿麑?shí)相符。 未來一段時(shí)間，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，云南將會(huì)新增 23 個(gè)大城市和 56個(gè)中等城市。從 2030 年起到2050 年共需轉(zhuǎn)戶 萬人，平均每年轉(zhuǎn)戶為 萬人。 云南省計(jì)劃爭(zhēng)取到 2020 年再新增轉(zhuǎn)戶 500 萬人以上，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 50%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 38%左右。 西歐國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等經(jīng)濟(jì)要素能夠自由流動(dòng)和配置，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了主導(dǎo)作用。第二，大力發(fā)展城市二三產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市。另外，還有限制森林地域的土地利用、自然公園地域的土地利用、自然保護(hù)地域的土地利用等，對(duì)于保護(hù)土地（環(huán)境）質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。新城建設(shè)經(jīng)歷了三代，從以疏 散大城市人口為主的第一代新城，發(fā)展到功能相對(duì)獨(dú)立的第三代新城。 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，美國(guó)走的是著力打造大“都市圈”和“城市帶”，依托并充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，構(gòu)建集聚度高、開放式、多層次的城鎮(zhèn)體系，形成了國(guó)際性大都市、全國(guó)性中心城市、區(qū)域性中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等不同層次的城鎮(zhèn)體系。 2．企業(yè)安置新進(jìn)城落戶人員就業(yè)的困難 目前，一些企業(yè)負(fù)擔(dān)城鎮(zhèn)職工社保繳費(fèi)的主要部分，相當(dāng)于工人工資的 40%左右。如何轉(zhuǎn)變思維，轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化對(duì)政府定位的新要求，這是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。 12．自然資源支撐方面的難題 能源資源不足是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情，云南省 情況更為嚴(yán)峻。在我們最近對(duì)在昆明市打工的農(nóng)民工進(jìn)行隨機(jī)問卷調(diào)查的 184 份有效問卷中，回答沒有在昆明辦理城鎮(zhèn)養(yǎng)老的 180 人，占全部問卷的 %；只有一人辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)，另有 3 人沒有回答。中央農(nóng)辦主任陳錫文最近指出：“目前約 80%進(jìn)城農(nóng)民工未參加城鎮(zhèn)社保。有的不得不出高價(jià)讓子女上學(xué)，有的則是拿著錢也擠不進(jìn)去，而進(jìn)城農(nóng)民的子女只能“望學(xué)興嘆”。也就是說，昆明主城區(qū)的用地已經(jīng)將８年后的指標(biāo)嚴(yán)重“預(yù)支”。我們?cè)x取云南省 20xx——20xx 的 10 年間，邊境六縣（騰沖、香格里拉、勐海、勐