【導讀】臨的難題與對策研究》，經(jīng)近一年的研究，形成研究報告。期間，課題組邊研究，設報告》，通過中共云南省委辦公廳上報中共中央辦公廳。部、農(nóng)業(yè)部等主辦紙質報刊發(fā)表8篇次，學術網(wǎng)站發(fā)布30篇次。臨的難題更多更為嚴峻。正確認識這些難題，牢牢把握云南新型城鎮(zhèn)化在全國的。應對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)，這是擺在云南面前的重大任務。百分點，20xx年這一差距仍然有個百分點。20xx年至20xx年云南省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長134%、城鎮(zhèn)人口增長為68%，云南這一情況更甚。云南省城鎮(zhèn)體系結構長期存在大中城市數(shù)量少、規(guī)模小的問。建制市20個，在西部12個省區(qū)市中僅比西藏、青海、貴。致，使得許多改革措施難以廣泛推開。尊重并充分利用這一規(guī)律，云南一方面要利用現(xiàn)有城市城鎮(zhèn)。云南地處祖國西南邊陲。而且，云南又是全國陸地邊境線上人口最密集的省份，擔起云南省發(fā)展的重任。推動云南省由經(jīng)濟文化大省向經(jīng)濟文化強省邁進。生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。

　　

【正文】 大愿望是什么？有獲得就業(yè)崗位、醫(yī)保、低保、公共保障住房、孩子受教育、參政等等訴求，都是對的，但是，他們還有另一個更為重要的愿望與訴求，那就是獲得社會地位上升的階梯，而不是一輩子停留在社會底層。那么，什么是他們獲得社會地位上升的階梯？經(jīng)培訓獲得的技能和獨立產(chǎn)權的房產(chǎn)。獨立產(chǎn)權的房產(chǎn)哪怕面積極其??！而公共保障住房一般只對社會的激進情緒起到心靈按摩、安撫的作用，對底層需求和地位提升基本上毫無幫助甚至適得其反。實踐 證明，公共保障住房強化了城市中的階層隔離與貧富隔離，反而無助于底層上升。同時，公共保障住房不是免費午餐，漫長的等待也有可能反過來無形中阻礙底層上升。所以，應該通過有效的制度、規(guī)劃和房地產(chǎn)創(chuàng)新，為進城農(nóng)民提供小而安全的、可以抵押、可以按揭、可以自由買賣的獨立產(chǎn)權房，為窮人的晉升扎扎實實地添磚加瓦。 （二）堅持城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長“兩手抓”，進一步促進產(chǎn)城融合。 在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，堅持城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長“兩手抓”，把城鎮(zhèn)化與調整產(chǎn)業(yè)結構、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)結合起來，實現(xiàn)以城聚產(chǎn)、以產(chǎn) 興城、產(chǎn)城聯(lián)動、融合發(fā)展，形成分工合理、產(chǎn)業(yè)對接、城鄉(xiāng)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。 圍繞特色資源深加工，建設專業(yè)化、特色化鮮明的各類市場等，積極培育特色經(jīng)濟，并通過特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成具有鮮明特色的城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為工農(nóng)銜接、城鄉(xiāng)對接的有效形式，結合土地林權制度改革、中低產(chǎn)田地改造、山區(qū)綜合開發(fā)等重大舉措，重點培育特色突出、優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)，努力構建互補互惠的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)格局。 當前，要充分發(fā)揮云南旅游資源豐富的優(yōu)勢，圍繞加快建設國內(nèi)一流、國際知名旅游目的地的目標，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，促進旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設更加緊密地 結合起來。尤其要把正在全力推進的十大歷史文化旅游項目和城鎮(zhèn)化建設有機結合起來，按照建設一個旅游景區(qū)、一個旅游度假區(qū)、一個旅游小鎮(zhèn)、一個現(xiàn)代新城的“四個一”要求，與當?shù)芈糜?、餐飲、商貿(mào)、娛樂、地產(chǎn)等相關產(chǎn)業(yè)連動發(fā)展，做好“結合、整合、延伸”文章，努力形成產(chǎn)業(yè)鏈條，促進區(qū)域城鎮(zhèn)化和旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步提升。 （三）依靠民資， 實施新型的融資方式。 在新型城鎮(zhèn)化建設中，無法避免的問題是資金從何而來？中央城鎮(zhèn)化工作會議提到了多元化可持續(xù)的資金保障趨勢，十八屆三中全會也提到了允許采用各種各樣多渠道的方式來拓寬城市建 設的融資渠道。 新型城鎮(zhèn)化應該實施新型的融資方式。所謂新型的融資方式，是以多元化投資或者融資的主體，以財政引導，民營投資的融資方式。目前，銀行計劃融資占地方債務的比例過高，需要其他金融創(chuàng)新。比如發(fā)展債券市場。 要使民營經(jīng)濟成為新型城鎮(zhèn)化建設的主體，一方面是要從機制上打開，把社會資本引入到城鎮(zhèn)化發(fā)展中來；另一方面，政策上應該也有一些優(yōu)惠與激勵，比如稅收減免等。 長期來人們一直認為，民營資本不愿意投資基礎設施，基礎設施主要應由政府投資。這實際上是一種誤解。大家看到，昆明市軌道交通建設的實踐表明，只要政府在基礎設 施周邊的商業(yè)開發(fā)、戶外廣告等給予優(yōu)惠，允許其深度開發(fā)，民營資本完全可以從事基礎設施投資。此外，要把空中、地面、地下作為一個整體，將水務、道路、管網(wǎng)和社會服務系統(tǒng)等一體化設計，配套建設供水排水、能源交通、郵政通訊、信息網(wǎng)絡、學校醫(yī)院、文體場館、防災避險、農(nóng)貿(mào)市場、垃圾污水處理等市政基礎設施和公共服務平臺，不斷完善和提升城鎮(zhèn)的整體功能。要強化城鄉(xiāng)基礎設施延伸對接、銜接互補，做到布局統(tǒng)一規(guī)劃、項目統(tǒng)籌安排、功能同步發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施聯(lián)合共建、聯(lián)接互通、聯(lián)網(wǎng)共享。要突出適度超前，在容量設計、功能標準等方面注重前 瞻，防止剛建成就落后。 （四）區(qū)分條件，切實解決農(nóng)民進城后享受市民待遇問題。 首先，要逐步放寬條件，切實解決農(nóng)民進城后享受市民待遇問題。現(xiàn)行那種把城市城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民“一刀切”劃入市民、以沖抵轉城指標的作法，有其合理性，但是掩蓋、忽視了進城農(nóng)民工迫切需要落戶的矛盾。要按照省委、省政府的要求，扎實推進農(nóng)民轉戶進城工作，切實維護好轉戶居民原來在農(nóng)村享有的承包地、宅基地、林地、計劃生育、集體經(jīng)濟分紅等權益保障，認真落實好轉戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老保險、住房保障、計劃生育等權益，讓轉戶農(nóng)民“名副其實”成 為市民，真正享受與當?shù)厥忻裢鹊恼巍⒔?jīng)濟、社會等權益，促進農(nóng)民工個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)。 考慮到昆明這樣的特大城市一下子放開農(nóng)民工進城落戶有一定的困難，而且在昆明打工的農(nóng)民工也不是每個人都要求一進來就落戶，因此，在已經(jīng)放開中小城市城鎮(zhèn)農(nóng)民工落戶的基礎上，要研究和修訂昆明特大城市接受農(nóng)民工落戶和享受政府公共服務的問題?，F(xiàn)行的只放開農(nóng)民工進來承擔“臟、苦、累”工作、不管其享受政府公共服務的問題，不能再繼續(xù)下去了。 在基本解決農(nóng)民工落戶后享受市民待遇的同時，要盡快把推進基本公共服務從戶籍人口向 常住人口覆蓋，消除農(nóng)村轉移勞動力的后顧之憂，提上議事日程。 （五）依靠市場力量，加快特色小城鎮(zhèn)建設進程。 近幾年來，政府為主建設了一批非常有特色的小城鎮(zhèn)，如麗江束河鎮(zhèn)、楚雄彝族小鎮(zhèn)、版納熱帶雨林、麗江古城、大理古城洋人街、騰沖地熱、瑞麗口岸、七彩云南、香格里拉藏區(qū)、茶馬古道、普洱茶鄉(xiāng)、三江并流自然遺產(chǎn)、石林自然遺產(chǎn)等等，都形成了特色品牌。這一成功的實踐充分證明了特色小鎮(zhèn)的建設符合云南省情，適應“本土氣候”，具有強大的生命力，是云南特色城鎮(zhèn)化道路中的一個重要突破點。要按照省第九次黨代會提出的走云南特色城鎮(zhèn) 化道路的總體要求，采取有效措施加快推進特色小城鎮(zhèn)建設步伐，力爭到 2020 年，全省每個縣（市、區(qū)）均培育 12 個產(chǎn)業(yè)特征突出、功能配套完善、人居環(huán)境優(yōu)美、發(fā)展活力強勁、帶動作用明顯的特色小鎮(zhèn)。使部分經(jīng)濟實力較強、影響范圍較廣、示范帶動作用突出的特色小鎮(zhèn)成為“云南特色名鎮(zhèn)”。在有條件的地方給予政策突破，科學引導特色小鎮(zhèn)集群形成，助推集鎮(zhèn)組團式、融合式發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展鏈條上的明珠。 但是由于資金制約，無法推而廣之。破解這一難題的秘方，就在于真正依靠市場力量，靈活運用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源，依托大市場，引 進民營資本，建成統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放的示范城鎮(zhèn)。 （六）強縣鎮(zhèn)擴權，提高中小城市與小城鎮(zhèn)為農(nóng)民工進入的財政保障能力。 根據(jù) 20xx 年中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，中小城市與建制鎮(zhèn)是加快推進農(nóng)民工市民化的重點，但是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，“職能同構”的五級城市（鎮(zhèn)）政府之間的利益博弈，導致各級城市政府之間財權與事權的分配失衡，各級中心城市通過行政資源集中實現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)的壟斷式自我擴張，而吸納大部分農(nóng)民工就業(yè)的中小城市與小城鎮(zhèn)則無法獲取充足的公共資源。因此，要穩(wěn)步推進強縣擴權改革，對工商、稅收、投資、土地等管理 權限有序下放到縣級城市政府，穩(wěn)步推進合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強鎮(zhèn)擴權改革，賦予經(jīng)濟社會發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)建立一級獨立財政和行政管理體制，提高中小城市與小城鎮(zhèn)為農(nóng)民工安排基礎設施建設與公共服務供給的財政保障能力。 （七）全民動員，建設宜居、安全、文明新城鎮(zhèn)。 人們向往城鎮(zhèn)，向往的是宜居、安全、文明新城鎮(zhèn)，而不是雜亂、危險、粗魯野蠻的舊城鎮(zhèn)。根據(jù)云南省請，充分利用自然山勢、水系，形成高效的城市道路、供排水系統(tǒng)等基礎設施，避免大開大挖。依山就勢，借助自然環(huán)境、景觀特色，建設與自然面貌有機結合的城市環(huán)境，形成獨特的城鎮(zhèn)風貌 。同時，做好城鎮(zhèn)的綠化工作，動員和鼓勵城鎮(zhèn)居民綠化美化城鎮(zhèn)環(huán)境。 20xx 年 3 月昆明火車站暴恐事件，再一次警告人們，建設具有公共安全的城市城鎮(zhèn)迫在眉睫。公共安全度是指城鎮(zhèn)抵御自然災害如地震、洪水、暴雨、溫疫，防御和處理人為災害如大暴亂、恐怖襲擊、突發(fā)公共事件等，確保城鎮(zhèn)居民生命和財產(chǎn)安全的能力。公共安全度是宜居城鎮(zhèn)建設的前提條件，只有有了安全感，居民才能安居樂業(yè)。 （八）克服“重建輕管”，堅持以先進的理念管理好城市。 克服“重建輕管”，是提升城市競爭力的重要要素，解決城市管理現(xiàn)代化問題。 一是政府對于社 區(qū)應該從統(tǒng)治轉向治理，打破傳統(tǒng)的層級管理體制，形成網(wǎng)絡化的管理；完善社區(qū)功能，突出社區(qū)特色，加強社區(qū)自治和民眾參與，整合社區(qū)資源，推動建立和諧社區(qū)、安全社區(qū)。 二是探索城管執(zhí)法和管理的分離，建立監(jiān)督長效機制。城市管理和城市執(zhí)法大多是“兩塊牌子一套班子”，城市管理部門既是運動員，又當裁判員，城管監(jiān)督難以落到實處。應進行執(zhí)法與管理分離的探索，將城管重心下移，觸角延伸到街道和社區(qū)，城管不再行使維護作業(yè)職能，作為市環(huán)衛(wèi)、市政、綠化、城市管理行政執(zhí)法主管部門，“運動員”和“裁判員”的角色被徹底分開。各個社區(qū)的城管協(xié)管 員成為基層的“城管眼”，執(zhí)行管理職能。 三是探索城市管理的市場化、社會化模式?？赏ㄟ^承包、招標，有效地治理亂張貼廣告現(xiàn)象，妥善地處理建筑垃圾運輸?shù)壤洗箅y問題。城市管理引入市場機制后，將改變城市 “建、管、養(yǎng)”集于政府一身的模式，激活民間資金，節(jié)省政府開支。 四是應重點推進中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務基礎設施建設，以供水普及率、燃氣普及率、廣電覆蓋率、污水處理率、垃圾無害化處理率等為指標，促進居民生活質量和生活環(huán)境的改善。 五是與中國衛(wèi)通合作，建立城市應急聯(lián)動和社會綜合服務系統(tǒng)。該系統(tǒng)應集成中國衛(wèi)通獨具特色的衛(wèi)星 通信、數(shù)字集群通信、衛(wèi)星導航定位、電子地圖等網(wǎng)絡和業(yè)務資源，具有“天地一體”的特點，涵蓋了政府公共安全、公共管理和公共服務等 30 個部門和公安、交警、消防、急救、人防、城管等 6 個聯(lián)動單位，組建了由 40 個接警、出警座席及應急通信車和指揮車組成的應急聯(lián)動移動指揮中心，打破了條塊分割，使“測、報、防、抗、救、援”六個環(huán)節(jié)緊密銜接，形成整體合力，提高對突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展過程的綜合管理和應急聯(lián)動能力。 （九）深入研究城鎮(zhèn)化所涉及的重大政策問題。 一是以市場為基礎給工業(yè)用地定價。 多年來，云南與全國一樣，城市工業(yè)用地執(zhí) 行的是優(yōu)惠性的低價。在地方政府看來，低價格吸引工業(yè)企業(yè)入駐，一方面可以為地方政府增加 GDP，另一方面可以吸收較多的勞動力就業(yè)。近幾年來，學者們一致的意見是以市場為基礎給工業(yè)用地定價。為此，要盡早研究城市工業(yè)用地價格改革問題，特別是工業(yè)用地與商業(yè)用地并軌后的影響，鼓勵土地密集型企業(yè)向省內(nèi)二三線城市轉移，城市內(nèi)部制定靈活的分區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)更密集高效的開發(fā)。 二是提高征地補償標準，建立將農(nóng)村集體建設用地轉化為城市用地的新機制。 針對向農(nóng)民征地補償標準過低的問題，學者們多年來一直呼吁提高征地補償標準。建議組織專家進 行多方案論證，提出改革土地管理制度，提高土地利用效率，強化農(nóng)民的產(chǎn)權，提高征地補償標準，建立將農(nóng)村集體建設用地轉化為城市用地的新機制，由市場價格引導城市土地配置的新方案。 三是重視并研究城市內(nèi)部形成的“新二元結構”矛盾問題。 近年來，城市城鎮(zhèn)內(nèi)部形成的“新二元結構”矛盾日趨突出，戶籍人口和外來人口“同工不同酬，同城不同權”，需要創(chuàng)新社會管理體制機制，建立更加包容的社會融合機制。 四是研究參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的辦法對低收入農(nóng)民工予以繳費補助的辦法。 農(nóng)民工市民化成本的合理分攤既要理清政府、企業(yè)與個人 的成本分攤責任，也要綜合考慮不同主體的成本分攤能力。從農(nóng)民工來看，農(nóng)民工自身承擔市民化個人成本的能力相對薄弱。據(jù)調查，以按城鎮(zhèn)職工標準繳納“五險一金”為例，僅此一項，農(nóng)民工需要支出的費用就占到其工資額的 23%左右，因此亟需探索參照城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的辦法對低收入農(nóng)民工予以繳費補助。 五是研究農(nóng)村集體集體經(jīng)濟組織深化改革、以支持新型城鎮(zhèn)化順利推進的問題。 這些年來，云南省采取“蓋兩床被子（ 進城農(nóng)民保留“城鄉(xiāng)兼有”的特殊身份） 、穿十件衣服（ 進城農(nóng)民仍然保留：承包地、宅基地、林地、計劃生育、集體經(jīng)濟資產(chǎn)分紅 等五項基本權益，并同時享有城鎮(zhèn)居民所享有的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等五項保障權益） ”的優(yōu)惠政策推動轉戶進城，較好地保護了農(nóng)民利益。但是 在改革進程中，農(nóng)民對集體資產(chǎn)的財產(chǎn)權利問題存在的既有產(chǎn)權不清晰問題，也有城鄉(xiāng)產(chǎn)權地位不平等問題，還有財產(chǎn)權利法律保護不力的問題，需要認真研究，深化改革，以支持新型城鎮(zhèn)化順利推進。 作者單位： 云南省社會科學院