【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 工為主體的臨時(shí)工都屬職工，農(nóng)民工等帶有明顯身份歧視的稱謂應(yīng)當(dāng)壽終正寢、不復(fù)存在，農(nóng)民工只要一經(jīng)雇用，用人單位都應(yīng)一視同仁地為他們提供城鎮(zhèn)職工享有的基本社會(huì)保險(xiǎn)。但事 實(shí)并非如此?！秳趧?dòng)法》實(shí)施十年來(lái)，農(nóng)民工的臨時(shí)身份仍然揮之不去。由于多數(shù)用人單位拒不依法為農(nóng)民工按國(guó)家有關(guān)規(guī)定參保，地方政府又沒(méi)有依法強(qiáng)制用人單位為其參保，絕大多數(shù)農(nóng)民工并沒(méi)有依法享受到城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的有關(guān)待遇，現(xiàn)行法律法規(guī)賦予農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的有關(guān)規(guī)定在一定程度上形同虛設(shè)，基本未能落實(shí)。 （ 2）基本未被社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋 隨著勞動(dòng)力流動(dòng)的加速和勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐步統(tǒng)一，農(nóng)民工總體規(guī)模逐年增長(zhǎng)。但這一龐大的群體納入現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體系的數(shù)量非常有限，一般估計(jì)不超過(guò) 20%。 分險(xiǎn)種看，據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部 2020 年上半年完成的農(nóng)民工社會(huì) 16/28 保障專題報(bào)告，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為 15%左右，部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達(dá)到 20%；參加醫(yī)療保險(xiǎn)的為 10%左右；參加失業(yè)和工傷保險(xiǎn)的比例也亟待提高，且基本未參加生育保險(xiǎn)。 （ 3）農(nóng)民工參加現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系存在有名無(wú)實(shí)、有始無(wú)終，待遇難以享受的問(wèn)題 從目前各地農(nóng)民工參保情況看，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系接受農(nóng)民工參保的地區(qū)，用人單位普遍存在少繳保險(xiǎn)費(fèi)或象征性繳費(fèi)的情況，致使農(nóng)民工參保有名無(wú)實(shí)、有始無(wú)終，未來(lái)難以真正享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。據(jù)大連市勞動(dòng)保障部門調(diào)查，一 些使用農(nóng)民工的企業(yè)能不參保的則盡量不參保，即使在勞動(dòng)保障部門擴(kuò)面過(guò)程中，迫于壓力不得不繳費(fèi)的也盡量少繳費(fèi)，常用的手段是少報(bào)參保人數(shù)、壓低繳費(fèi)基數(shù)，已經(jīng)繳費(fèi)的也不能如數(shù)提供繳費(fèi)農(nóng)民工的名單（主要原因是漏繳太多，象征性繳點(diǎn)費(fèi)用實(shí)在無(wú)法具體分到哪些農(nóng)民工頭上。再加上農(nóng)民工頻繁流動(dòng)，原有農(nóng)民工參保繳費(fèi)情況還沒(méi)搞清，新的農(nóng)民工又來(lái)了一批），給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)個(gè)人賬戶管理帶來(lái)了困難。在一些社保部門眼里，用人單位關(guān)于農(nóng)民工的用工情況永遠(yuǎn)是個(gè)搞不清的 “ 迷 ” ，只能讓用人單位象征性地繳點(diǎn)費(fèi)或者罰點(diǎn)款了事，結(jié)果大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會(huì) 保險(xiǎn)體系之外。 在農(nóng)民工離開(kāi)原參保地時(shí)實(shí)行退保政策的地區(qū)，由于社保關(guān)系難以轉(zhuǎn)移和出于對(duì)個(gè)人未來(lái)就業(yè)前景不確定性的考慮，多數(shù)農(nóng)民工都選擇退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系即行中斷，沒(méi)有起到養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)有的作用。 17/28 （二）農(nóng)民工社會(huì)保障困境的原因分析 目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)還存在比較突出的問(wèn)題。形成這種狀況的原因也是多方面的。其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問(wèn)題，也有農(nóng)民工對(duì)現(xiàn)行制度缺乏信任、用人單位怕參保增加人工成本、地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問(wèn)題，還有現(xiàn) 行制度不適合農(nóng)民工（如門檻高、難轉(zhuǎn)移等）方面的問(wèn)題，同時(shí)也有城鄉(xiāng)二元制度等深層體制原因。 農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導(dǎo)致參保困難 在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有穩(wěn)定工作。據(jù)勞動(dòng)保障部調(diào)查，農(nóng)民工在一個(gè)單位工作 3 年以上的只占 2030%。據(jù)農(nóng)業(yè)部固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示， 2020 年全部外出勞動(dòng)力中，外出時(shí)間 3 個(gè)月以內(nèi)的占 %，46 個(gè)月的占 %，半年以上的占 %，其中 10 個(gè)月以上的常年性外出占 %； 2020 年，在外出農(nóng)村勞動(dòng)力中，有就業(yè)崗位但是不穩(wěn)定的占 %。由于技能不高，又面對(duì)工資低、勞 動(dòng)強(qiáng)度大、且受到不平等對(duì)待，為尋找更好的工作機(jī)會(huì)，多數(shù)人頻繁流動(dòng)。這一方面使經(jīng)辦的工作量倍增；另一方面，在農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移的情況下，增加了管理難度，凸現(xiàn)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要；此外，高流動(dòng)性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動(dòng)保障部門繳費(fèi)基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來(lái)困難。 農(nóng)民工、用人單位和地方政府三方均存在短視行為，對(duì)參保態(tài)度不夠積極 。 農(nóng)民工一方面對(duì)參保不夠重視，另一方面也對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度 18/28 缺乏信任，對(duì)自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔(dān)心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老 金的最低繳費(fèi)年限為 15 年，而農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，如果不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)，多數(shù)很難達(dá)到該年限標(biāo)準(zhǔn)。有的地方還規(guī)定退休前 5 年必須到該地參保，這實(shí)際上把農(nóng)民工的養(yǎng)老問(wèn)題排除在外。所以農(nóng)民工在離開(kāi)參保地時(shí)普遍不愿將錢放在社保機(jī)構(gòu)，一般都選擇退保。這實(shí)際反映出農(nóng)民工對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的不了解和不信任，也反映農(nóng)民工在參保方面存在短視行為。 農(nóng)民工所在單位多為民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個(gè)體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動(dòng)密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤(rùn)，千方百計(jì)減少人工成本，不重視人力資本投資，主 觀上也不愿為農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)技術(shù)含量低，產(chǎn)品附加值不高，只能維持低成本競(jìng)爭(zhēng)，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)辦法為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，單位負(fù)擔(dān)過(guò)重，擔(dān)心會(huì)因此影響本企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)效益。 關(guān)鍵還是一些地方政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)民工參保也存在明顯的短視行為。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，沒(méi)有從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略高度，沒(méi)有從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，推動(dòng)農(nóng)民工參保；從近期看，主要擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)提高本地企業(yè)的營(yíng)商成本，影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，把好不容易招商引資引來(lái)的資方嚇跑，從而影響地方的經(jīng) 濟(jì)發(fā)展和為官一任的政績(jī)。 社保制度門檻高、轉(zhuǎn)移難，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益難以保障 現(xiàn)行制度主要是針對(duì)城市原國(guó)企職工設(shè)計(jì)的，明顯不適合農(nóng)民工。 19/28 主要表現(xiàn)在： （ 1）費(fèi)率過(guò)高 由于承擔(dān)國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題的負(fù)擔(dān)，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)平均為工資總額的 28％，個(gè)人繳費(fèi)為 11%，企業(yè)和農(nóng)民工個(gè)人普遍感到負(fù)擔(dān)太重。據(jù)勞動(dòng)保障部抽樣調(diào)查， 1998 年全國(guó)制造業(yè)企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相當(dāng)于人均工資總額的 %,占其人工成本的 %,而人工成本總額相當(dāng)于成本費(fèi)用總額的 %。也就是說(shuō)，企業(yè)參加社會(huì)保險(xiǎn)將增加其總成本約 個(gè)百分點(diǎn)。由于費(fèi)率過(guò)高，形成了高門檻，影響了單位和農(nóng)民工個(gè)人參保的積極性。 （ 2）社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)難 養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會(huì)保險(xiǎn)制度被分割在 2020 多個(gè)統(tǒng)籌單位（多為縣市級(jí)統(tǒng)籌）內(nèi)運(yùn)行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移接續(xù)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移政策以及管理手段不適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動(dòng)的需要。農(nóng)民工流動(dòng)性大，不僅在同一個(gè)城市頻繁地變動(dòng)工作崗位，而且還經(jīng)常跨地域流動(dòng)，以及階段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)。由于外來(lái)農(nóng)民工一般來(lái)自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般沒(méi)有建立，已經(jīng)建立的也還很不健全。一旦他們離開(kāi)原工作的城市，其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍。按照國(guó)家現(xiàn)行規(guī)定，職工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌資金，城鎮(zhèn)職工的 社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移因此難以落實(shí)，而農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移則更為困難。 （ 3）退保實(shí)際上損害了農(nóng)民工權(quán)益 20/28 由于現(xiàn)行政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)反復(fù)參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時(shí)也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農(nóng)民工退保率達(dá) 95%以上。退保使農(nóng)民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農(nóng)民工享受社會(huì)保障的對(duì)等權(quán)益，而且反過(guò)來(lái)又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象，有媒體稱一些地方將農(nóng)民工強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)變成城市社?；鸬?“ 提款機(jī) ” ，負(fù)面政治影響非常明顯。 農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的 司法方面的原因 就司法方面的原因而言，城市有關(guān)勞動(dòng)監(jiān)察、城管、公安、工商等一些執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)民工存在歧視，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對(duì)農(nóng)民工權(quán)益損害時(shí)的行政不作為，使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保護(hù)。 另外，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行有效的規(guī)范。覆蓋農(nóng)民工社會(huì)保障的全國(guó)性的、全方位的社會(huì)保障立法迄今尚未出臺(tái)?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中，至今沒(méi)有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的全國(guó)性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，全國(guó)性立法中對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)。如 1991 年的（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）對(duì)農(nóng)民工社會(huì) 保險(xiǎn)作了較為具體卻不完整的規(guī)定； 1999 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行了（社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例），首次將非公有企業(yè)職工和外來(lái)勞動(dòng)力納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌?！秳趧?dòng)法》頒布后的一系列全國(guó)性勞動(dòng)立法中，在適用范圍上大多未對(duì)職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的地方性法規(guī)也差別很大。 2020 年，廣東省出臺(tái) 21/28 了《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》、《廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》，明確提出了農(nóng)民工應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)的問(wèn)題； 2020年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，要求用人單位必須與農(nóng)民工簽訂用工合同，并為 其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)； 2020 年，南京市出臺(tái)了《失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，也對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)作了明確的規(guī)定；同年9 月，上海市推出了《外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定凡符合條件的單位和個(gè)人，必須辦理綜合保險(xiǎn)； 2020 年，成都市下發(fā)了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺(tái)的所有相關(guān)條例和辦法中針對(duì)農(nóng)民工內(nèi)容最全面的社會(huì)保障條例。其中，明確規(guī)定農(nóng)民工可以享受老年補(bǔ)貼、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷、工傷補(bǔ)償或意外補(bǔ)償?shù)葞醉?xiàng)綜合社會(huì)保險(xiǎn)。然而，有的地方則還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)。在各地制定的法規(guī)中，存在著 險(xiǎn)種少、接續(xù)性差、保障水平低等問(wèn)題。 [4]加之這些法規(guī)和規(guī)章效力的層次較低，因此很難保障農(nóng)民工的權(quán)益。 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)缺失的根本原因 我國(guó)農(nóng)民工在城鎮(zhèn) “ 經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)排斥 ” 的情況在世界城鎮(zhèn)化、工業(yè)化歷史上是絕無(wú)僅有的，根源在于新中國(guó)成立以來(lái)的城鎮(zhèn)化選擇了一條城鄉(xiāng)分割的體制路徑。眾所周知，幾乎所有發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)，都是因?yàn)楣I(yè)革命從根本上改變了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是這些國(guó)家農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力受農(nóng)業(yè)低產(chǎn)出、土地征用的推力和工業(yè)部門高比較效益、高勞動(dòng)所得的拉力雙 重作用，大量向城鎮(zhèn)自由遷徙，也就是說(shuō)西方國(guó)家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是 22/28 同步進(jìn)行的。而我國(guó)近 60 年來(lái)走的是完全不同的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化道路，城鄉(xiāng)的勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料等要素不能自由流動(dòng)，農(nóng)民被戶籍制度固化在農(nóng)村，工業(yè)化沒(méi)有伴隨相應(yīng)程度的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間形成了二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局。由于農(nóng)村勞動(dòng)者揮之不去的農(nóng)民身份，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)受到戶籍、就業(yè)、保障、教育、住房等方方面面的制度歧視和排斥，導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)部社會(huì)保障和福利方面的新二元格局。盡管上世紀(jì) 90 年代