【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 經(jīng)失去了它所應(yīng)有的作用應(yīng)該廢除，有的人認(rèn)為信訪制度還有其存在的必要性，應(yīng)該改革而不是廢除。在這種情況下國(guó)家于 2020年 5月 1日頒布了新修訂的《信訪條例》，做出了許多重大的改變，這是我國(guó)政府改革信訪制度的一個(gè)信號(hào)，學(xué)者和專(zhuān)家們也都積極的探討我國(guó)信訪制度的改革問(wèn)題。本文在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下來(lái)研究 信訪制度法治化問(wèn)題，這也是今后我國(guó)信訪制度改革的一個(gè)必然的趨勢(shì)。 3．中國(guó)信訪制度的理證基礎(chǔ) 信訪制度之所以能在中國(guó)存在這么長(zhǎng)的時(shí) 間 是有其深刻的歷史和社會(huì)原因的，本章在梳理中國(guó)信訪制度發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的分析信訪制度的一些基本理論即它在中國(guó)存在的基礎(chǔ)、功能以及對(duì)信訪制度功能的定位。只有搞清楚了這些特別是信訪制度功能定位才能為下面的分析奠定基礎(chǔ)。 3． 1現(xiàn)階段信訪制度在中國(guó)存在的基礎(chǔ) 任何一種制度的產(chǎn)生都不是空穴來(lái)風(fēng)，信訪制度也不例外，它之所以能夠跨越時(shí)間和空間的屏障在古今中外存在和發(fā)展，是有一定基礎(chǔ)的。本文認(rèn)為至少有四個(gè)方面：理論基礎(chǔ)、憲法基礎(chǔ)、傳統(tǒng)意識(shí)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這四個(gè)方面分別從理論層面、規(guī)范層面、意識(shí)層面和實(shí)證層面，揭示了培育這一制度的土壤。 3． 1． 1理論基礎(chǔ) —— 人民主權(quán)理論 人民主權(quán)理論是當(dāng)代中國(guó)信訪制度的政治理論基礎(chǔ)。公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系自人類(lèi)進(jìn)入文明社會(huì)以來(lái)，一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。從某種意義上講，自人類(lèi)進(jìn)入文明社會(huì)以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)的歷史就是一部公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力博弈的歷史。而且無(wú)論是公民的基本權(quán)利，還是公民的知情權(quán) ，都是建立在人民主權(quán)理論的基礎(chǔ)之上，公民監(jiān)督權(quán)的行使是以人民主權(quán)原則為其理論依據(jù)。人民主權(quán)思想是西方民主理論的核心，是否定封建專(zhuān)制、主權(quán)在君思想的利器。人民主權(quán)最早是法國(guó)啟蒙思想家盧梭提出的，而盧棱之所以提出該原則，則是為了在思想上否定博丹的君主主權(quán)論。隨著近代資產(chǎn)階級(jí)革命和現(xiàn)代化社會(huì)的發(fā)展，人民主權(quán)原則的外在制度形式發(fā)生了很大變化，但其基本內(nèi)涵與理論功用卻始終如一。從思想內(nèi)容上看，人民主權(quán)原則將國(guó)家權(quán)力劃分為“國(guó)家權(quán)力所有權(quán)，’與“國(guó)家權(quán)力行使權(quán)”兩個(gè)部分，前者稱作主權(quán)，歸屬人民所有 (盡管人民的政治內(nèi)涵及 其在全國(guó) 總?cè)丝谥兴急壤兴煌?)；后者則具體表現(xiàn)為由法定個(gè)人或機(jī)構(gòu)行使的個(gè)別權(quán)力形式，它們由主權(quán)派生，其行使源于人民的同意和授予，并對(duì)人民構(gòu)成管轄和約束。人民主權(quán)原則告訴我們一個(gè)擁有并切實(shí)履行著至高無(wú)上、無(wú)所不包、不受約束的國(guó)家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)，將最終成為吞噬人民的“利維坦”，因此，公民作為“國(guó)家所有權(quán)”的所有應(yīng)克星：《兩方民主發(fā)展史》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 1997年版第 157頁(yè) 人，應(yīng)當(dāng)對(duì)行使國(guó)家權(quán)力的行為者進(jìn)行監(jiān)督，以防止對(duì)國(guó)家權(quán)力的濫用和對(duì)人民權(quán)利的侵害。信訪制度在一定程度上起到了監(jiān)督國(guó) 家權(quán) 力運(yùn)行的作用，同時(shí)在維護(hù)公民權(quán)利方面也起到了積極的作用，信訪制度是國(guó)家對(duì)公民信訪權(quán)利的一種肯定和確認(rèn)，是將人民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約制度化，人民主權(quán)理論是其內(nèi)在的政治理論基礎(chǔ)。 3． 1． 2憲法基礎(chǔ) —— 公民基本權(quán)利 公民基本權(quán)利往往被稱為憲法權(quán)利，就是公民所享有的基本的、具有重要意義的權(quán)利。在近代憲法時(shí)期，基本權(quán)利往往被稱為自由，翅厶身的自由、精神的自由和經(jīng)濟(jì)的自由，既是近岱憲法壓確立的三太基奎拯型，概稱為自盥公民對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)的必然要求，是社會(huì)主義民主政治的切實(shí)體現(xiàn)。信訪作為一 種權(quán)利，已不僅僅是一種傳統(tǒng)力量的產(chǎn)物，而且也為法律所直接或間接地規(guī)定，特別是作為根本法的憲法，這就為信訪活動(dòng)提供了合法性的基礎(chǔ)。我國(guó)公民監(jiān)督權(quán)是以憲法保障為前提的，根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)笫四十一條第一款規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行匝告陷害”。由此我們可以看出，信訪條例體現(xiàn)了憲法精神，在信訪概念中提到的反映情況、提出建議、意見(jiàn)、或者投訴請(qǐng)求，實(shí)際 上就是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利在信訪條例中的體現(xiàn)。信訪權(quán)利因此被歸納為五種權(quán)利即批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。 3． 1． 3傳統(tǒng)意識(shí)基礎(chǔ) —— “清官”意識(shí) 信訪制度在我國(guó)具有旺盛生命力的原因，從人們的思想意識(shí)層面是與我國(guó)傳統(tǒng)民眾的“青天”意識(shí)相關(guān)聯(lián)的?！扒骞佟笔俏覈?guó)從古至今的百姓情結(jié)，人們對(duì)清官寄予了太多的期望和夢(mèng)想。當(dāng)人們遇到冤屈的時(shí)候，首先想到的就是找清官訴苦，希望清官能夠?yàn)樽约鹤髦鳌＿@種思維習(xí)慣和行為模式沿襲至今，就構(gòu)成了所謂的“清官意識(shí)”。其實(shí)清官難尋是歷史告訴我們的一個(gè)基本事實(shí)，在 大多數(shù)情況下，它只是一種理想而已，但對(duì)于清官的憧憬卻充分反映了人們對(duì)公平和正義的追求。盡管人們有可能一次次在現(xiàn)實(shí)面前碰壁，但正是這種內(nèi)心的力蕭蔚云：《憲法學(xué)．》，北京：北京人學(xué) Hl版社 1985年版第 45頁(yè) 量在激勵(lì)著人們不斷地上訪，因?yàn)樗麄兿嘈胖灰约簣?jiān)持下去，就一定會(huì)遇到清官。于是人們一級(jí)一級(jí)地上訪，直至到中央一級(jí)。 3． 1． 4現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ) —— 群眾路線 所謂群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去。從政治學(xué)的角度，群眾路線就是基層民眾反映自己的要求和意見(jiàn)、表達(dá)自身的利益，從而實(shí)現(xiàn) 領(lǐng)導(dǎo)和群眾的經(jīng)常性溝通并在一定的范圍內(nèi)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策和執(zhí)行加以檢驗(yàn)、監(jiān)督、糾正的民主機(jī)制。建立信訪制度是黨的群眾路線的內(nèi)在邏輯發(fā)展。黨的群眾路線依據(jù)的是馬克思主義群眾觀點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是承認(rèn)人民在國(guó)家中的主體地位和主人地位，人民群眾的利益是人類(lèi)的最根本利益，黨的活動(dòng)必須從人民的利益出發(fā)，信訪制度就是這樣一種機(jī)制。信訪制度是一種黨和政府與人民群眾進(jìn)行政治溝通和交流的制度安排，一方面，群眾通過(guò)信訪活動(dòng)反映自己的要求，提出意見(jiàn)和建議；另一方面，黨和政府把群眾的意見(jiàn)、建議、要求匯集起來(lái)，這既是對(duì)以前的政策的檢驗(yàn)，同時(shí)也為將 來(lái)的決策提供了依據(jù)，這樣就能夠更好的實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。信訪制度正是執(zhí)政黨發(fā)揚(yáng)民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道，是貫徹和實(shí)踐群眾路線的具體體現(xiàn)，足黨對(duì)群眾路線具體內(nèi)容在新的歷史條件下制度化，信訪制度的實(shí)施使黨和政府在新的歷史時(shí)期擁有更為廣泛、更為牢固的群眾基礎(chǔ)。 3． 2信訪制度的功能解析 信訪制度的功能，簡(jiǎn)單地講就是信訪制度所發(fā)揮的作用。社會(huì)制度所發(fā)揮的作用是復(fù)雜的，制度構(gòu)建者對(duì)制度有一個(gè)理想的預(yù)期，總是期望制度實(shí)施之后能夠發(fā)揮積極的社會(huì)作用。然而制度在實(shí)施過(guò)程中，制度所發(fā)揮的實(shí)際作用往往事與愿違， 由于這樣或者那樣的原因出現(xiàn)與制度構(gòu)建者所沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到的消極作用。正確解讀信訪制度的功能有利于信訪制度的改革，因而信訪制度功能一直是各個(gè)學(xué)者和專(zhuān)家研究的重點(diǎn)。有的學(xué)者把它的功能概括為四重功能論，還有的概括為五重甚至六重功能論，本文經(jīng)認(rèn)真概括總結(jié)之后認(rèn)為信訪制度有以下四項(xiàng)功能。 3． 2． 1公民政治參與和利益表達(dá)的功能 “民主制度作為一項(xiàng)決策制度是效率不高的 。 但是，它的非政治戍克星：《西方民主發(fā)展史》．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 1997年版第 178頁(yè) 性的副作用足以證明它是合理的。如果我們想要社會(huì)充滿活力和 興旺發(fā)達(dá)，普遍參與政治生活是我們必須支付的代價(jià)；除此之外，別無(wú)選擇”。信訪就是一種公民普遍參與政治生活的途徑，它同時(shí)承載著百姓的利益表達(dá)和對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督職 能。在當(dāng)代中國(guó)，信訪是公民進(jìn)行制度化政治參與的一種方式，是公民利益表達(dá)的一條途徑，也是中國(guó)特色的政治民主形式。羅伯特達(dá)爾將人們政治參與的動(dòng)因概括為：重視可以得到的報(bào)酬、認(rèn)為選擇是重要的、相信自己能夠改變結(jié)果、相信如果自己不行動(dòng)，結(jié)局將不會(huì)滿意、擁有關(guān)于當(dāng)前問(wèn)題的知識(shí)或技能、只要克服較少的障礙便可行動(dòng)。在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放的過(guò)程中， 利益格局的調(diào)整、制度建設(shè)的漏洞、腐敗現(xiàn)象的滋生、官僚主義的行為都從不同側(cè)面對(duì)公民產(chǎn)生著影響，這是信訪的社會(huì)根源。公民信訪對(duì)政治權(quán)力起著監(jiān)督作用，公民對(duì)政治權(quán)力和行政權(quán)力的監(jiān)督是載入憲法的公民權(quán)利之一，是社會(huì)監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。 3． 2． 2為政府決策提供信息的功能 在國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，由于本身的紛繁復(fù)雜，使得其深入基層的力量至少在目前來(lái)說(shuō)還是相當(dāng)?shù)娜崛?。在中?guó)這樣?個(gè)地：趕物博的國(guó)家，基層的情況顯得尤為特殊，這就給上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，包括立法、司法和行政機(jī)關(guān)了解基層的民意帶來(lái)諸多障礙。信訪的存在，給國(guó)家機(jī) 關(guān)的權(quán)力行使提供了重要的信息來(lái)源。眾所周知，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)由于各方面的因素不可能完全深入基層，其只能問(wèn)接地獲取各種信息。而基層政府按理說(shuō)應(yīng)該是上傳民意的重要紐帶，但本著報(bào)喜不報(bào)憂的思想理念，被基層政府上傳到上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的各種信息往往是經(jīng)過(guò)了過(guò)濾和進(jìn)行了一番技術(shù)處理的。同時(shí)，基層政府屈于政治方面的種種壓力，在其長(zhǎng)期的實(shí)踐中，對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制非常的熟悉，已摸索出了一套成功的經(jīng)驗(yàn)，這些都是令上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)力以對(duì)的。而信訪是通過(guò)公民直接向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，其繞過(guò)了基層政府，確保了信息的含金量，能夠充分地表達(dá)民意， 讓上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)真正地了解實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題，并在制定政策的過(guò)程中能做出相關(guān)的應(yīng)對(duì)措 施 。 3． 2． 3權(quán)利救濟(jì)功能 權(quán)利救濟(jì)理論認(rèn)為，．有權(quán)利必有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。社會(huì)生活中，一切行政行為都有可能侵犯公民的權(quán)利，因此對(duì)于一切行政行為都應(yīng)當(dāng)設(shè)胃相應(yīng)的救濟(jì)制度，而不應(yīng)僅僅局限于違法行政行為侵犯公民權(quán)利的救濟(jì)。但是實(shí)踐表明，許多信訪事項(xiàng)往往是由于國(guó)家權(quán)力被國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員濫用，侵犯了公民的合法權(quán)益造成的。公民因此提起信訪，如果能夠得到切實(shí)妥善的處理，信訪制 度無(wú)疑起到了權(quán)利救的功能。信訪制度的救濟(jì)功能 應(yīng)該處于司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的補(bǔ)充地位，但在中國(guó)信訪制度所發(fā)揮的救濟(jì)功能早就超出了這種意義上的救濟(jì)功能而變成了一種特殊的救濟(jì)功能：許多人把涉訴、涉法的問(wèn)題部寄希望于信訪。這是因?yàn)槠胀癖姶嬖诘摹皭u訟”心理，不習(xí)慣通過(guò)訴訟的方式來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利。除此之外我國(guó)已經(jīng)建立的行政訴訟制度還很不完備，很難為公民提供一張抵御公權(quán)力侵害的保護(hù)之網(wǎng)。而法律作為社會(huì)生活的一個(gè)組成部分，并不能涵蓋社會(huì)生活的全部。在法律之外還有倫理、道德、文化和習(xí)俗以及政簸等等，在一個(gè)完整的生活領(lǐng)域當(dāng)中，法律的功能和作用是有限的，同時(shí)由于法律的 不完善性和落后性的存在，信訪可以在法律所不能涉及的政策領(lǐng)域里保持一定的救濟(jì)能力。因此，信訪可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前噩程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問(wèn)題和國(guó)家權(quán)力行為的合理性問(wèn)題亦可以成為信訪的關(guān)注焦點(diǎn)。同時(shí)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的度中繼續(xù)探討?？梢?jiàn)，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到了一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。 3． 2． 4 監(jiān)督功能 中國(guó)是一個(gè)實(shí)行代議制的國(guó)家，而代議制的基本理論便是對(duì)權(quán)力的制約。一是通過(guò)權(quán)力制約權(quán)力，即通過(guò)三權(quán)分立的政治體制來(lái)實(shí) 現(xiàn)行政、司法、和立法之問(wèn)的互相制衡；二是通過(guò)權(quán)利制約權(quán)力，即人民通過(guò)政治參與來(lái)制約國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使其權(quán)力。信訪正為廣大人民群眾監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提供了一個(gè)平臺(tái)，監(jiān)督功能是它?個(gè)十分重要的功能。特別在社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，政府正在向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變，政務(wù)公開(kāi)的要求也使這種監(jiān)督功能重新提到了一個(gè)新的高度。 信訪是因國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民合法利益的侵犯而引發(fā)的，其與生俱來(lái)就具有監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的功能，尤其是在行政權(quán)力同益膨脹的今天更是如此。盡管信訪作為群眾監(jiān)督的形式之一，不像國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督那樣具有強(qiáng)制性．但其仍然可以對(duì)國(guó)家 機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行起著一定的約束和限制作用。對(duì)基層的國(guó)家機(jī)關(guān)而言，信訪甚至是監(jiān)督其權(quán)力行使的一種最為有效的手段。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在監(jiān)督基層機(jī)關(guān)的權(quán)力行使時(shí)，具有一定的間接性，其監(jiān)督缺乏實(shí)效性，信訪則恰恰可以彌補(bǔ)了這一缺陷?；鶎庸駥?duì)基層機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行程序和模式最為熟悉，因而通過(guò)信訪渠道對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督具有直接性，也最能夠反應(yīng)問(wèn)題，這不失為上層國(guó)家機(jī)關(guān)了解基層官 員工作風(fēng)的有效方式，因?yàn)槠淅@過(guò)了中層官僚體制。從實(shí)踐活動(dòng)來(lái)看，信訪也確實(shí)發(fā)揮了法律監(jiān)督的功能。在中國(guó)這樣一個(gè)具有濃厚行政傳統(tǒng)及向法治化轉(zhuǎn)軌的 國(guó)家中，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型 以及各種規(guī)則的缺失而引起的行政違法現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，通過(guò)信訪對(duì)行政違法行為進(jìn)行制約，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督以保障公民的合法權(quán)益就顯得尤為重要。 3． 3對(duì)信訪制度的功能定位 新中國(guó)成立以后所設(shè)立的信訪制度的功能主要是公民政治參與和監(jiān)督，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，信訪制度的功能發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。它的主要功能集中在了權(quán)利救濟(jì)上，這其實(shí)是一種不正常的發(fā)展態(tài)勢(shì)。因?yàn)檫@與中國(guó)所要建設(shè)的法治化國(guó)家的目標(biāo)是相違背的，現(xiàn)在學(xué)術(shù)的大多數(shù)人也都認(rèn)為救濟(jì)功能是其最重要的功能。但是本文認(rèn)為，中國(guó)正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí) 期，依法治圍是一個(gè)必然的趨勢(shì)，從憲政的大局來(lái)看，強(qiáng)調(diào)信訪的救濟(jì)功能準(zhǔn)確的說(shuō)是信訪的訴訟性的救濟(jì)功能是與法治化的進(jìn)程相違背的。因此本為認(rèn)為應(yīng)該把信訪的功能主要定位在公民政治參與、為政府決策提供信息、政治監(jiān)督以及非訴訟的救濟(jì)方面。當(dāng)然這并不是說(shuō)要取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，在我國(guó)還沒(méi)有達(dá)到真正依法治圈的程度，現(xiàn)存的司法體系還不完善，相關(guān)的法律還不完善，信訪的救濟(jì)功能還有其存在的空間，但是毫無(wú)疑問(wèn)這種救濟(jì)功