【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 。我國(guó)原有的農(nóng)地入市制度 實(shí)際上是一種農(nóng)地間接入市制度，即是只有國(guó)有 土地才能進(jìn)入非農(nóng)建設(shè) 用地 的 市場(chǎng)， 而作為社會(huì)主義土地 制 度 的另 一種形式即農(nóng)村 集體所有土地 ，如果 要轉(zhuǎn) 為非農(nóng) 的建設(shè)用地，只有通過 過國(guó)家征用 才能以 合法途徑先把 集體土地 劃 為國(guó)有 土地，接著，再 以掛招排的形式將土地 的使用權(quán)有償、有限期地轉(zhuǎn)讓出去 。 在十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)開始實(shí)行農(nóng)地直接入市制度，即在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。 （二） “農(nóng)地入市”的必要性 農(nóng)地直接入市可 直接 盤活我國(guó)農(nóng)村集體閑置土地，促進(jìn)土地合理利用，減輕耕地占用的壓力。農(nóng)地是非農(nóng)建設(shè)用地的重要來(lái)源，在我國(guó)， 農(nóng)村 集體建設(shè)用地的利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地。目前我國(guó)許多地方出現(xiàn) 了濫占土地 ，占而不用的現(xiàn)象。 特別是 一些早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 在經(jīng)過 改革開放初期的興旺 繁盛， 大量 占用農(nóng)村 土地之后 卻 逐步萎縮、倒閉， 導(dǎo)致 廠房閑置 的現(xiàn)象嚴(yán)重，但在 我國(guó) 的法律 上廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 我國(guó)“農(nóng)地入市”的模式探索與對(duì)策分析 第 4頁(yè) 又不允許其流轉(zhuǎn) ，這便造成了極大地土地資源的浪費(fèi)。若能夠使集體建設(shè)用地合理而又 規(guī)范地流轉(zhuǎn)， 一 方面 既 可以 更好的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利與利益 ，另一方面 也 可以解決國(guó)家 的 建設(shè)用地問題， 從而 減小建設(shè)占用耕地。 農(nóng)地入市體現(xiàn)“同地、同價(jià) 、同權(quán)”原則，能有效改變以往 征地制度 過程中農(nóng)村土地大部分收益 被地方政府和開發(fā)商占有的 不公局面，確保農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán) 益能 得到較為 充分 的實(shí)現(xiàn)。 按照國(guó)家征地制度，同一塊土地， 征地 前政府集體所有制僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，以價(jià)低者得，所有權(quán)，使用權(quán)出租，抵押，轉(zhuǎn)讓被禁止，而一經(jīng)征用、轉(zhuǎn)為國(guó)有 之后，地價(jià)飛漲，使用權(quán)的市場(chǎng)交易也變得合理、合法，清楚的反映出 兩種產(chǎn)權(quán) 制度的不公平 。 農(nóng)地入市 可以促進(jìn)農(nóng)村 土地所有權(quán)的改革，真正做到“兩種產(chǎn)權(quán)，一個(gè)市場(chǎng)”和 “產(chǎn)權(quán)平等”。 雖然農(nóng)民無(wú)法落實(shí)在法律意義上的所有權(quán)，但農(nóng)民可以得到土地產(chǎn)權(quán) ，特別是處置 權(quán)，使集體土地國(guó)有土地享有同樣的權(quán)益 ，實(shí)現(xiàn) “同地、同價(jià)、同權(quán)”。進(jìn)而節(jié)約 用地，增加 土地的 使用價(jià)值，緩和農(nóng)民 與地方政府 由于 土地征用 不公形 成的緊張關(guān)系。 農(nóng)地入市，將有助于引導(dǎo)城 市 的 剩余資本下鄉(xiāng)， 有利于 解決中國(guó)的“新農(nóng)村建設(shè)” 中輸血長(zhǎng)期 依賴中央 財(cái)政 和地方財(cái)政 的現(xiàn)狀 。隨著城鄉(xiāng)差別拉大，中央投入新農(nóng)村建設(shè) 的 資金達(dá)到 萬(wàn)億，加上地方財(cái)政配套總共超過 3 萬(wàn)億，每年還以兩位數(shù) 速度 遞增 [3]。 這無(wú)疑是對(duì)地方財(cái)政方面的巨大壓力，一方面， 對(duì) 城市和農(nóng)村 統(tǒng)籌 ，城市和農(nóng)村公益 福利均衡配置效率造成 影響。 另一方面， “農(nóng)地入市”還可以吸引在城市發(fā)家致富的農(nóng)民 們回農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，比如開發(fā) 觀光農(nóng)業(yè)和旅游經(jīng)濟(jì)等 項(xiàng)目 ， 同 時(shí) ，一些 農(nóng)村在城市化進(jìn)程 中 被忽視 的自然 環(huán)境資源也能 夠 重新得到 開發(fā) 和使用 ， 從而推進(jìn) 城市資源向農(nóng)村反哺 作用 ，最終 有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的 平衡 發(fā)展 。 同時(shí)，農(nóng)村集體土地 直接進(jìn)入市場(chǎng) ， 將會(huì)降低 勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 到內(nèi)地的土地成本和中間環(huán)節(jié)，以吸引更多的中小企業(yè) 向中西部 及 內(nèi)陸地區(qū)的轉(zhuǎn)移 ，提高農(nóng)村 剩余勞動(dòng)力 就近擇業(yè)的機(jī)會(huì)； 并且， 配合中央 大力提倡的城鎮(zhèn)化建設(shè)， 有望實(shí)現(xiàn)中小城市和農(nóng)村城鎮(zhèn)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，改善現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)資源和勞動(dòng)力向 一二線城市 集中，導(dǎo)致過度擁擠的城市，公共資源極其緊張，“大城市病”嚴(yán)重的 現(xiàn)狀 ；有利于徹底解決 長(zhǎng)期存在的 中 國(guó)的城鄉(xiāng) 經(jīng)濟(jì)和東西 部地區(qū) 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的不平衡。 穩(wěn)定中國(guó)經(jīng)濟(jì) 農(nóng)地入市為 擺脫目前 城市資本過剩的問題找到了出路， 可能解決眼前流動(dòng)性泛濫的問題。自金融危機(jī)爆發(fā)于 2020 年 來(lái) ，由 4 萬(wàn)億刺激 ， 實(shí)體經(jīng)濟(jì)普遍廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 我國(guó)“農(nóng)地入市”的模式探索與對(duì)策分析 第 5頁(yè) 出現(xiàn)產(chǎn)能過剩 現(xiàn)象 。大量資本從實(shí)體經(jīng)濟(jì)溢出，只 能 在房地產(chǎn)和金融資本市場(chǎng) 中徘徊 ， 從而使住房?jī)r(jià)格持續(xù)推高 ，增加了整體的房地產(chǎn)泡沫，迫使 中央 只好使出限購(gòu)限貸等行政手段 來(lái) 抑制房地產(chǎn) 愈演愈烈的 投機(jī) 行為； 另一方面，“農(nóng)地入市”有利于穩(wěn)定中國(guó)經(jīng)濟(jì)，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融資本市場(chǎng)受實(shí)體經(jīng)濟(jì)拖累， 大量資本無(wú)路可 去，目前主要 解決的 路徑是通 過金融手段進(jìn)入政府保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基建項(xiàng)目，附著到地方財(cái)政身上。 但此舉引起了地方債務(wù)高舉， 民間高利貸和非法集資 猖獗 的現(xiàn)象， 造成 資金堰塞湖，如果不盡快 進(jìn)行 轉(zhuǎn)移 疏導(dǎo) ，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將 隨著 地方債務(wù)和地方財(cái)政 的 惡化 而 出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 三 、“農(nóng)地入市”的 國(guó)情 分析 與 風(fēng)險(xiǎn) 分析 （一） “農(nóng)地入市”的 國(guó)情分析 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)地市場(chǎng)現(xiàn)有的制度問題 變得越來(lái)越突 出，已經(jīng)成為社會(huì)矛盾的根源之一。按照國(guó)家征地制度，農(nóng)地入市的唯一途徑必須是國(guó)家或政府 ，國(guó)家和政府是土地的唯一 供給主體 。 依靠法律保障，政府了壟斷 土地一級(jí)市場(chǎng)。這種方式導(dǎo)致集體土地中存在大量“灰色市場(chǎng)” —— 集體土地的私自流轉(zhuǎn)，自發(fā)入市。 同時(shí)，剝奪了 憲法賦予的權(quán)利，無(wú)法以集體土地和國(guó)有土地 “同地、同價(jià)、同權(quán)”，導(dǎo)致土地收益的損失， 從而 刺激地方政府在土地上大做文章，以地生財(cái)和土地財(cái)政 現(xiàn)象比比皆是，對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良影響。 同時(shí)，當(dāng)前的中國(guó)正處于一個(gè)極其重要的拐點(diǎn)期和瓶頸期。 首先，城市化進(jìn)行到中后期，城市各種資源要素價(jià)格和生活成本 上升，帶動(dòng)勞動(dòng)力成本不斷上漲，原先集中于 在東部沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸失去了成本優(yōu)勢(shì)， 面臨 越來(lái)越多的經(jīng)營(yíng)壓力 。同時(shí)由于西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，東西部地區(qū)的勞動(dòng)力成本 差別 正在 大量 縮小。 農(nóng)民工更愿意在離家較近的 工廠工作 ，造成了在東部沿海地區(qū)勞動(dòng)力 的 結(jié)構(gòu)性短缺 現(xiàn)象 。 這 便 是以富士康為代表的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向中國(guó) 的 中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移， 東部地區(qū) 開始 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要原因。 其次， 隨著房?jī)r(jià)的高企，土地整理成本上升，以及土地指標(biāo)限制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和一二線城市， 政府土地可以使用的愈來(lái)愈少 ， 愈來(lái)愈高的開發(fā)成本也造成巨大制約；支持中國(guó)的城市化突進(jìn) 十年 的 “土地財(cái)政 +房地產(chǎn)開發(fā) +招商引資” 的城市循環(huán)經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)難以 為繼 。讓農(nóng)地入市和 允許跨區(qū)域 的 “增減掛鉤” ，已經(jīng)成為了很多由于土地的限制指標(biāo)，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要受 限的地方政府 的呼喚 。 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 我國(guó)“農(nóng)地入市”的模式探索與對(duì)策分析 第 6頁(yè) （二）“農(nóng)地入市”的風(fēng)險(xiǎn)分析 “農(nóng)地入市”對(duì)于房地產(chǎn)的調(diào)控作用并不十分明朗。 理論上說(shuō)，集體土地入市和小產(chǎn)權(quán)房合法后，會(huì)增加房地產(chǎn)供給，降低房地產(chǎn)開發(fā) 的 成本，從而導(dǎo)致房?jī)r(jià) 下降，消解房地產(chǎn)泡沫。 但現(xiàn)實(shí)中，盡管 中國(guó) 房地產(chǎn) 存在全局性泡沫，但各城市之間，支撐房地產(chǎn)的供 求關(guān)系卻并不相同。三四線城市， 主要的購(gòu)買力是 在大城市打工后回家后的農(nóng)民；一二線城市，特別是北京上海廣州等一線城 市，則 吸收 的是全國(guó)性的資源 。加上三四線房地產(chǎn)市場(chǎng)飽和 ， 房地產(chǎn)泡沫 不大 ，大量 的 投機(jī)資金回流，從而使一線城市 既有一部分的真實(shí)住房需求，也有很多投資和投機(jī)資本的需 求。 在這種情況下，農(nóng)業(yè)土地 直接進(jìn)入市場(chǎng)，會(huì)給各大主要城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成的沖擊和影響將會(huì) 難以準(zhǔn)確衡量。在三四線城市的一部分，農(nóng)地入市可能會(huì)完全刺破房地產(chǎn)泡沫， 導(dǎo)致房?jī)r(jià)崩潰的現(xiàn)象發(fā)生，但 在北 上 廣 等 的資本積累 多，供需仍然緊缺的城市，農(nóng)地入市， 很可能會(huì) 大規(guī)模吸收資本，形成一個(gè)新的房地產(chǎn)泡沫，使現(xiàn)有的泡沫 被吹得更大。 在 新中 國(guó)成立至今，多次的 經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象 已經(jīng)出現(xiàn)，而在每一次 經(jīng)濟(jì)過熱 時(shí)間 ，都 會(huì) 伴隨 著嚴(yán)重的占用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象；根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)資料， 1958 1960 年是新中國(guó)成立后第一輪占用耕地高峰期，共占用 2500 萬(wàn)畝 [3]，其中相當(dāng)數(shù)量是生產(chǎn)性 集體建設(shè)用地；后來(lái) 1961 年中央經(jīng)濟(jì)工作調(diào)整，建設(shè)用地被壓縮退回 幾百萬(wàn)畝 [4]； 改革開放以來(lái)， 從 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起到