【文章內(nèi)容簡介】 持實(shí)踐探索與制度建設(shè)相結(jié)合，及時把行之有效的改革措施規(guī)范化、制度化和法制化 ； 第五， 堅持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，切實(shí)把改革的力度、發(fā)展的速度和社會的可承受度統(tǒng)一起來 ； ② 農(nóng)村體制改革 中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革是最基礎(chǔ)，同時也是起著決定性作用的因素。任何問題都可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題。所以，我國農(nóng)村體制改革在經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行了大刀闊斧的改革。 a．我國農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 第一，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)并沒有完成，真正意義上的市場農(nóng)業(yè)體 制尚未建立； 第二，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制障礙，建立和完善 “ 以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng) ” 的長效機(jī)制； 第三，要建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理體制； b．我國農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 第一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革向深層次邁進(jìn)； 第二，以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分得到完善和發(fā)展； 第四，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系日趨成熟； ③ 農(nóng)村體制改革 中政治領(lǐng)域的改革 政治體制改革，是指 在 社會主義 政治總格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)形式不變的 前提 下，對政權(quán)組織、 政治組織 的相互關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整和完善。 隨著市場經(jīng)濟(jì) 的深入發(fā)展以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深化，農(nóng)村政治權(quán)力結(jié)構(gòu)也須做出相應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。目前農(nóng)村政治體制改革取得最大成就的應(yīng)屬村民自治制度。中國基層權(quán)力結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化。中國民主政治建設(shè)有了獨(dú)特的途徑和方式 —— 代表制民主和直接民主相結(jié)合。在村一級實(shí)行直接民主制度，這主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。 “ 四個民主 ” 是社會主義民主在農(nóng)村最廣泛的實(shí)踐，同時又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的重新調(diào)整。 ④ 農(nóng)村體制改革 中文化領(lǐng)域的改革 文化體制改革，主要是指為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的要求，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化的文 化體系。剔除糟粕，整合文化系統(tǒng)，重塑核心價值觀念。 當(dāng)今文化社生產(chǎn)力的一種標(biāo)識，文化的強(qiáng)弱一定程度上也是衡量一個國家綜合實(shí)力的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的改革推動文化領(lǐng)域的改革，以實(shí)現(xiàn)社會主義經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展。 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和農(nóng)村管理體制改革的進(jìn)一步深入，如何更好地貫徹落實(shí) “ 三個代表 ” 重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，努力解決農(nóng)村文化工作長期薄弱的問題，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的文化利益，建設(shè)先進(jìn)文化，抵制腐朽落后文化，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，是當(dāng)前農(nóng)村工作的一個重要課題。 總之，農(nóng)村體制改革不僅是一個動態(tài)的過程 ，而且是各個要素相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)體系。體制改革中的各個要素應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，不能有所偏向。目前我國農(nóng)村體制改革取得如此成就，不僅在于處理好了各環(huán)節(jié)中的矛盾問題，更重要的在于協(xié)調(diào)好了多種體制之間的關(guān)系。 四、案例分析題（ 1 題， 26 分。） [案例正文 ] 地方立法何以不再 “ 雷人 ” ？ 2021 年 9 月 1 日起施行的《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定，對在 “ 便器外便溺 ” 等不文明使用公共廁所的行為處以 100 元罰款。這一被戲稱為 “ 尿外罰款 ” 的規(guī)定，因其不可操作引發(fā)了網(wǎng)友各種調(diào)侃和諷刺 ——“ 該在便池裝電子監(jiān)視器取證，還是取號方便，對號查驗(yàn)？ ”“ 是不是要招一批公務(wù)員專門監(jiān)督處罰公測‘尿歪’ ” ？實(shí)際上，這類注定無法執(zhí)行的 “ 空頭規(guī)定 ” 并非個案。 2021 年，北京市出臺《北京市主要行業(yè)公共廁所管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》，要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于 2 只，成為笑談，遭到公眾的批評。近年，北京市還出臺過購買刀具 “ 實(shí)名制 ” 規(guī)定，要求購買刀具需要登記身份信息，引起廣泛爭議。 2021 年 7 月 22 日，北京市西城區(qū)馬連道家樂福超市發(fā)生一起持刀傷人事件，造成 1 死 3 傷。有關(guān)部門事后要求超市禁止出售刀具，招致質(zhì) 疑。 除了 “ 雷人 ” ，一些地方性法規(guī)、規(guī)章在實(shí)踐中礙于執(zhí)行力度不夠，處罰往往流于形式，變成了形同虛設(shè)的“ 僵尸條文 ” 。近期，廣州市法學(xué)會對近年來廣州市頒布的地方性法規(guī)的落實(shí)情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，備受爭議的《廣州市控制吸煙條例》從 2021 年 9 月 1 日起正式施行以來， 15 個管理部門只開出 19 張罰單，而廣州市城管委 12319服務(wù)專線一年內(nèi)接到的控?zé)熗对V就有 1000 多宗。 一些多年前出臺的地方性法規(guī)，由于只頒布不執(zhí)行，只印刷不宣傳，已逐漸被人遺忘。出租車司機(jī)拒載醉酒者和精神病患者，公共汽車、電力車內(nèi)溫度 高于 26 攝氏度時必須開啟空調(diào)設(shè)施降低溫度，因未開足通道而造成其他通道車輛堵塞的公路收費(fèi)站，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行并開足通道??許多市民和司機(jī)表示，對這些法規(guī)條文聞所未聞。—— 改編自 2021 年 9 月 16 日《瞭望周刊》文章 [案例問題 ] 1． 上述案例反映了地方立法什么方面的問題？是何原因造成的？ 答： 地方立法在貫徹實(shí)施法律、行政法規(guī)，規(guī)范與調(diào)整地方重要事務(wù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)地方民主法制建設(shè)進(jìn)程等方面做出了重要貢獻(xiàn)。但是由于立法理念、立法力量、立法技術(shù)、立法條件與環(huán)境等多種因素的制約和影響，地方立法 還存在不少需要進(jìn)一步改進(jìn)的問題。 （ 1）案例中反映了地方立法中主要存在的問題 ①地方立法缺乏科學(xué)性 某些地方政府針對地方管理中出現(xiàn)的問題，不是經(jīng)過科學(xué)取證、科學(xué)立法、民主決議的科學(xué)程序，而是照搬其他省市地方的規(guī)章，盲目立法，從不考慮頒布的法律、法規(guī)和規(guī)章是否具有實(shí)際操作性。以致使得很多地方性 法規(guī)成為無法執(zhí)行的 “ 空頭文件 ” 。比如《深圳市公共廁所管理辦法》中關(guān)于 “ 尿歪罰款 ” 的規(guī)定，北京市出臺的關(guān)于要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于 2只的規(guī)定，北京市出臺的購買刀具 “ 實(shí)名制 ” 規(guī)定，都是由于在制定文件的過程中缺乏科學(xué)性所導(dǎo)致 的結(jié)果。 ②地方立法缺乏可執(zhí)行性 地方政府制定法律規(guī)章，針對當(dāng)時出現(xiàn)的問題提出一些看似合乎實(shí)際但是卻無法執(zhí)行的文件，這些法律規(guī)章缺乏執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行的可操作性，注定會因?yàn)椴僮骼щy而無法執(zhí)行。如深圳市出臺的關(guān)于 “ 尿歪罰款 ” 的規(guī)定，由于在實(shí)際執(zhí)行文件的過程中存在操作困難等問題，所以根本無法實(shí)施。 ③一些地方性法規(guī)、規(guī)章在實(shí)踐中執(zhí)行力度不夠 一些政策法規(guī)，有些是由于缺乏具體的可操作性而導(dǎo)致政策法規(guī)無法執(zhí)行，有些則是由于執(zhí)行不到位而導(dǎo)致失敗。前者是由于立法主體的原因造成的，后者則是由包括立法主體以及目標(biāo)客體多方面 因素在內(nèi)的因素而造成的。 ④立法文本的內(nèi)在質(zhì)量不高 這主要是指立法文本在技術(shù)性、規(guī)范性、語言運(yùn)用的科學(xué)性等方面存在問題。比如說案例中提到的《深圳市公共廁所管理辦法》的規(guī)定：對在 “ 便器外便溺 ” 等不文明使用公共廁所的行為處以 100元罰款，北京市出臺的關(guān)于公廁里蒼蠅不得多于兩只的規(guī)定，不僅由于立法缺乏科學(xué)性和可執(zhí)行性而失敗，更是由于文件的不嚴(yán)肅性和語言的規(guī)范性問題而遭到大眾的調(diào)侃，受到批評。 ⑤處罰往往流于形式 有些已經(jīng)頒布的法規(guī)，在執(zhí)行過程中由于執(zhí)法主體執(zhí)法意識缺乏，執(zhí)法力度不夠，針對違反法律法規(guī)的行為處罰力度不夠，所以導(dǎo)致這些法律法規(guī)流于形式，而無法起到實(shí)際的作用。 ⑥宣傳力度不夠 有些法律法規(guī)由于只頒布而未進(jìn)行宣傳，所以公眾對其熟知度不夠，以致出現(xiàn)政策擱淺，甚至有些已經(jīng)頒布好多年的法規(guī)仍然無法被公眾熟知的情況。 ⑦立法過程中缺乏公眾參與 地方立法工作過程中，公眾參與度不夠高。地方立法者對立法的必要性、可行性、可操作性等方面研究不夠深入、不具體，而且立法聽證會、論證會制度的貫徹實(shí)施也不夠完善。所以地方政府在頒布 相關(guān)政策法規(guī)之前應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾的意見，比如案例中提到的深圳市出臺的《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定以及北京市政府出臺的《北京市主要行業(yè)公共廁所管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》，如果在頒布之前充分聽取公眾的意見，或許就不會遭到公眾的批評了。 （ 2）地方立法存在問題的原因 ①立法主體方面存在問題 a．地方政府立法過程中，調(diào)研宣傳不夠，立法缺乏科學(xué)性和民主性； b．地方立法缺乏創(chuàng)新性。地方特色不明顯，針對性、創(chuàng)新性、實(shí)際可操作性不強(qiáng)，不少地方立法主體，片面追求體例的完整，立法文本貪大求全，以致普遍存在小法抄大法，新法抄成法，地 方抄中央，本省抄外省的形式主義立法現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不但偏離了地方立法的正常軌道，嚴(yán)重浪費(fèi)了有限的立法資源，而且在很大程度上損害或者削弱了立法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性及社會公信力； c．地方立法工作中計劃性、預(yù)測性和主動性不夠，缺乏前瞻性； d．地方立法監(jiān)督不到位。 ②對象客體方面存在的問題 a．執(zhí)行法律法規(guī)的意識不夠； b．參與政策制定的熱情； ③立法技術(shù)的欠缺 立法技術(shù)主要是 是指在整個立法過程中產(chǎn)生和利法的制定用的經(jīng)驗(yàn)、知識和操作技巧，包括立法體制確立和運(yùn)行技術(shù)、立法程序形成和進(jìn)行技術(shù)、立法表達(dá)技術(shù)等。 2． 如何從根本上解決地方立法 “ 雷人 ” 的問題？ 答： 要解決地方立法 “ 雷人 ” 的問題，主要應(yīng)從以下幾個方面入手： （ 1）立法過程中遵循立法的基本原則 ① 立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法原則 憲法是我國的根本大法，任何法律的制定都不得同憲法相抵觸，地方政府在立法是應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。 ②立法應(yīng)當(dāng)堅持法治原則 立法堅持法制統(tǒng)一原則，就要從國家的整體利益出發(fā)，就要充分 考慮 和維護(hù)人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，就要拒絕只 強(qiáng)調(diào)本部門、本地方利益的狹隘的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義。立法堅持法制統(tǒng)一原則，就要保持法律體系內(nèi)部的和諧一致，不同層次或不同層級的法律、法規(guī)、規(guī)章之間應(yīng)當(dāng)保持在遵循憲法原則和精神的前提下的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸。 ③立法應(yīng)當(dāng)堅持民主原則 堅持民主原則，主要是指 在立法過程和立法程序方面，應(yīng)當(dāng)注意使立法面向社會公眾，使公眾能有效參與和監(jiān)督立法。立法所反映的意志和利益應(yīng)當(dāng)客觀，把各方面的 矛盾 、問題、意見都擺出來，多方征求意見， 集思廣益 ，在高度民主的基礎(chǔ)上盡可能把正確的意見集中起來，使立法真正代表最廣大人民的最大利益。 比如，在頒布某一項(xiàng)法律規(guī)章制度之前，舉行公眾聽證會等形式，應(yīng)當(dāng)充分聽取公眾的意見，以便作出科學(xué)決策。 ④立法應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)原則 現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)是科學(xué)活動。立法遵循科學(xué)原則，有助于提升立法質(zhì)量和產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中避免或減少錯誤和失誤，降低成本，提高立法 效益 。 a． 需要實(shí)現(xiàn)立法觀念的科學(xué)化。要把立法當(dāng) 科學(xué) 看待，以科學(xué)的立法觀 念影響立法，消除似是而非貽誤立法的所謂新潮觀念和過時觀念。構(gòu)造立法藍(lán)圖，做出立法決策，采取立法措施，應(yīng)當(dāng)自覺運(yùn)用科學(xué)理論來指導(dǎo)。對立法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題和經(jīng)驗(yàn) 教訓(xùn) ，應(yīng)當(dāng)給予科學(xué)解答和理論總結(jié)。 b． 需要從制度上解決問題。要建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分、立法主體設(shè)置和立法運(yùn)行體制。整個立法制度應(yīng)當(dāng)合乎社會和立法發(fā)展規(guī)律，合乎國情和民情，合適、合理、完善。立法主體應(yīng)當(dāng)由高素質(zhì)的立法者和立法工 作人員組成。 c． 要解決方法、策略和其他技術(shù)問題。 第一， 從方法說，立法要堅持從實(shí)際出發(fā)和注重理論指導(dǎo)相結(jié)合，客觀條件和主觀條件相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時變動性相結(jié)合，總結(jié)借鑒和科學(xué)預(yù)見相結(jié)合 ； 第二， 從策略說，要正確處理立法的超前、滯后和同步的關(guān)系；要按照 客觀 規(guī)律的要求來確定立法 指標(biāo) ；要盡可能選擇最佳的立法形式、內(nèi)容和最佳的法案起草者；要顧及全局并做到全面、系統(tǒng)，同時還要分清輕重緩急，合理安排各個項(xiàng)目的先后順序 ； 第三， 從其他要求說，要注意各種法之間的縱向、橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)一致，法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)一致；要注意立法的可行性，所立的法要能為人接受，寬嚴(yán)適度易于為人遵守；還要特別注意避免和消除立法中的混亂等弊病。 （ 2）強(qiáng)化地方立法專業(yè)性 ①地方性法規(guī)、規(guī)章的清理、修改、廢止要求立法工作人員不僅要有立法為民的負(fù)責(zé)態(tài)度，還要有豐富的法律知 識和較高的立法技術(shù)，有良好的法律素養(yǎng)。立法質(zhì)量說到底是立法者的素質(zhì)問題。提高立法工作人員的素質(zhì)，最直接、最快的方式是引進(jìn)人才。 ②要組織地方立法的工作人員參加法律專業(yè)知識講座、堅持業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和研討，使立法工作人員及時更新法律知識，了解相關(guān)領(lǐng)域的前沿理論動態(tài)，提高立法水平。 （ 3）強(qiáng)化立法監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)任 鑒于地方立法存在諸多問題，有必要強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，建立相應(yīng)的地方立法審查制度，有可能的話擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，建立抽象行政行為審查制度，通過多方立法審查制度啟動立法審查，確保地方立法 “ 良法 ” 的實(shí)現(xiàn)。 （ 4）建立地方立法 “ 良法 ” 標(biāo)準(zhǔn) 地方立法良法標(biāo)準(zhǔn)是指評價、檢測地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、規(guī)章是否是 “ 良法 ” 的基本準(zhǔn)則。提高地方立法質(zhì)量包括提高地方立法機(jī)關(guān)的立法行為的質(zhì)量及其立法成果的質(zhì)量兩個方面的內(nèi)容。具體來講，提高地方立法質(zhì)量要做到以下幾點(diǎn)： ①提高地方立法的特色性。地方立法必須與本民族、本地方的具體情況和實(shí)際需要相結(jié)合，不斷提高立法的自主性、科學(xué)性和適應(yīng)性，滿足本地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化及地方事務(wù)不斷發(fā)展的需求。 ②提高地方立法的現(xiàn)代化水平。提高地方立法的現(xiàn)代化水平包括不斷提高立法觀念、立法內(nèi)容和立法程序 等方面的現(xiàn)代化程度。 ③把地方立法質(zhì)量問題與國家整個法治建設(shè)的進(jìn)程相聯(lián)系。 （ 5）提高執(zhí)法意識 立法目的在于解決面臨的問題，而立法的關(guān)鍵在于執(zhí)法。執(zhí)行法律的主體一方面包括執(zhí)法者，另一方面也包括公眾在內(nèi)的目標(biāo)客體。執(zhí)法是否順利進(jìn)行的要求： ①要求有明確的執(zhí)法規(guī)范，即制定的規(guī)章具有明確的標(biāo)