【正文】 只能越來越困難。在收入上，不僅許多費游離于預算之外，各種基金也都在財政體外循環(huán)；在支出上，每個部門侵蝕一塊，形成事實上的部門所有制，財政很難根據(jù)不同時期的政策重點，有計劃、有重點地統(tǒng)籌安排。不少縣為了滿足不斷增長的財政支出的需要，每年又不得不以高于經(jīng)濟增長速度下達財政收入計劃，使財政收入增長速度大大高于經(jīng)濟增長速度。無工不富，沒有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，財政也就缺乏大宗穩(wěn)定的稅源。第二種觀點認為，縣級財政走入困境，主要表現(xiàn)在四個方面：(1)財源結(jié)構(gòu)單一。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張，財政根本拿不出什么錢投人生產(chǎn)，培植財源。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著不同程度的財政赤字，最多達1000多萬元；二是收入難增，財政分配調(diào)控的能力差。五是一些地方為確保完成全年收入任務，任意擴大收入范圍，千方百計在“其他收入”上做文章，把鄉(xiāng)村各項提留、附加費、實體創(chuàng)收甚至貸款列入其他收入。三是列收列支，空轉(zhuǎn)資金。虛收的主要表現(xiàn)：一是平衡攤派。由于縣級財政支出增長過快，收支缺口不斷擴大，為了保吃飯，不得不擠占生產(chǎn)建設(shè)資金。一是赤字縣的數(shù)量和赤字金額居高不下，二是隱形赤字數(shù)額大，縣級財政潛伏著危機。現(xiàn)將有關(guān)問題綜合如下：一、縣級財政走入困境的主要表現(xiàn)第一種觀點認為，縣財政走入困境，主要表現(xiàn)在五個方面：(1)財政收入增長明顯下降，收不抵支。自1994年實施新的財稅體制以來，從總體上講，在增強財政意識、拓寬生財聚財渠道方面作了大量扎實的工作，財稅收入有了一定程度的增加?，F(xiàn)在有很多縣財政事實上已是一個集“吃飯型”、“依賴補助型”、“負債型”為一體的財政，不少縣連吃飯財政都難以為繼，工資不能及時發(fā)放，正常的辦公經(jīng)費無法保障，尤其是分布在邊遠地區(qū)、山區(qū)部分貧困縣，財政已近乎崩潰，不僅政策性增支無法消化，該給的補貼兌現(xiàn)不了，就連維持政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)都成問題。特別是財政補貼縣，吃飯也難以保住，被迫動用一些專項資金發(fā)拖欠的工資，加劇了經(jīng)濟和社會發(fā)展資金的短缺。一些地方或因地域特產(chǎn)經(jīng)濟總量不足，或因征收難度太大，對農(nóng)村特產(chǎn)不據(jù)實征收，而將任務平均攤在人頭或耕地面積上，使政策執(zhí)行走樣。一些地區(qū)將企業(yè)應享受的稅收返還或所得稅退庫采取列收列支的辦法，在擴大收入基數(shù)的同時，也擴大了支出基數(shù)，以致在計算標準收支時無法準確核定，失去了享受轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利，給地方既得利益帶來損失。(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題更加嚴重。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源結(jié)構(gòu)單一，新收入增長點不多，在經(jīng)濟大環(huán)境趨緊的形勢下，財政收入增長更顯乏力，出現(xiàn)了預算內(nèi)收入逐漸萎縮，預算外收入?yún)s急劇膨脹的現(xiàn)象。相反，為保證收入目標任務的完成，許多地方對現(xiàn)有納稅戶采取挖地三尺、殺雞取卵的短期行為，形成惡性循環(huán)。財政困難的縣大多數(shù)屬于農(nóng)業(yè)大縣，縣域經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，財政從農(nóng)業(yè)取得收入的潛力客觀上確實有限。(2)財政增長潛力小，征管難度大。使財政增長的潛力進一步減小，難度加大，不少地方為了完成任務，出現(xiàn)了墊付、預交稅款現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)稅收攤派行為。(4)財政負擔重，支出壓力大。第三種觀點認為，縣級財政走入困境，主要表現(xiàn)在三個方面：(1)財政收支矛盾日益顯現(xiàn)，影響了社會主義市場經(jīng)濟條件下財政職能的發(fā)揮。一是財政負擔了市場經(jīng)濟條件下應由市場承擔的支出。二是科教事業(yè)投入仍不能滿足“科教興縣”戰(zhàn)略的需要。四是社會保障支出水平低。有的部門存在著有法不依、執(zhí)法不嚴，花錢大手大腳和損失浪費現(xiàn)象，“人、車、會、話”等支出居高不下等等。從經(jīng)費供給形式上看，目前一些縣級政府采購工作還沒有開展起來，經(jīng)費供給形式仍然單一貨幣化，各預算單位以分配的貨幣資金購置所需各種物品和勞務，批量小，不能充分利用市場競爭機制和買方市場節(jié)省購置成本，造成財政資金浪費。第二，財政收入制度上存在問題。一是財政職能“越位”與“缺位”并存。一是實行分稅制后，60%的財權(quán)集中到中央，60%的事權(quán)下放到地方，中央集中了“兩稅”增量的大頭，同時省、地(市)也在通過各種方式向上集中權(quán)力。這些措施影響了縣級財政從收入增量中的所得份額，加劇了縣級財政平衡的難度。三是負擔下放，部分應由中央財政負擔的財政支出全部或部分下放給了地方負擔，擴大了地方財政資金的需求，如將大批負擔大、虧損嚴重的企事業(yè)單位卞放給地方，實際轉(zhuǎn)移了負擔。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和現(xiàn)行價格體系、稅率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益較低?，所提供的財政收入少。(3)財政支出結(jié)構(gòu)不合理。管理不善導致財政收入的大量流失。但這僅僅是整個支出的一部分，其他諸如一些專項資金撥給部門和單位后，是否按規(guī)定使用，有無挪作它用，使用效益如何，則缺乏跟蹤管理。把本不屬于財政職能范圍內(nèi)的支出列入其支出范圍，包攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承辦郵電、交通、文化娛樂設(shè)施建設(shè)，以財政補貼方式來進行物價補貼；用財政減稅讓利的方式維系企業(yè)的運轉(zhuǎn)，而沒有真正把財政職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，利用誘導方式實現(xiàn)資源配置、調(diào)控經(jīng)濟和公平分配的職能。有的地方常常出現(xiàn)拍腦袋決策，憑經(jīng)驗辦事，脫離實際，超出自身的財力和技術(shù)力量，搞超前發(fā)展戰(zhàn)略。過多強調(diào)“天負于我”，幻想“老天爺不停地落雨”；二為坐井觀天、妄自尊大，拒絕“舶來品”。(2)經(jīng)濟基礎(chǔ)底子薄、資金投入量少，是造成一些縣級財政困難的歷史因素。第一，上面出名目、下面出票子。第二，財政職能弱化、財經(jīng)違紀問題普通存在。縣財政為籌發(fā)工資忙得團團轉(zhuǎn)，根本抽不出時間、集中不了精力考慮其他工作的開展，財政功能被嚴重的簡化、削弱，資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟、監(jiān)督管理的財政職能遠未得以充分發(fā)揮。另一方面表現(xiàn)為收入結(jié)構(gòu)嚴重不合理，在收入成份上，稅收收入少，而非稅收入比重過大。一是縣鄉(xiāng)兩級預算約束機制不嚴。第四種看法認為，縣級財政走入困境的成因，主要是受環(huán)境的影響。第二，受小環(huán)境的影響。據(jù)調(diào)查，有的縣每年在這方面流失的稅收占年度財政收入的8%左右。這實際上是一個問題的兩個方面，都必須從轉(zhuǎn)換腦筋和增強應變能力上去認真加以探索。其一是剛性增支促成支出增長過速。另一方面是增人增資對財政的壓力急劇加大，人員經(jīng)費占財政支出總額的比重過高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為農(nóng)民把農(nóng)業(yè)稅