【文章內(nèi)容簡介】 農(nóng)業(yè)大縣的縣不少，農(nóng)業(yè)大縣其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多以農(nóng)業(yè)為主。如湖南歷史上是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，大多數(shù)縣沒有擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值遠高于工業(yè)總產(chǎn)值。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和現(xiàn)行價格體系、稅率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益較低?，所提供的財政收入少。據(jù)對歷史資料的分析，每百元工業(yè)凈資產(chǎn)值提供的財政收入45元左右，每百元農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值提供的財政收入只有2元左右。由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)的財政積累功能不一樣，造成了以農(nóng)業(yè)為主的縣域經(jīng)濟相對落后，財政收不抵支，舉步維艱。這是縣級財政長期困難的基礎(chǔ)性原因。(3)財政支出結(jié)構(gòu)不合理。在縣級財政支出結(jié)構(gòu)中，財政不僅承擔(dān)著一些不應(yīng)承擔(dān)的開支，而且更為主要的表現(xiàn)在基本建設(shè)支出占總支出的份額迅猛下降、行政支出份額不斷攀升。財政支出剛性強，由于財政積累規(guī)模日趨萎縮，在整個財政支出中，除保證法律已有明確規(guī)定的重點投入外，生產(chǎn)建設(shè)性支出份額踏步不前，不能削減而要逐年增加用于“吃飯”的工資性支出比重較大。(4)財政管理上欠嚴細。管理不善導(dǎo)致財政收入的大量流失。從財政、稅收的執(zhí)法管理來看，目前有法不依、執(zhí)法不嚴的情況比較普遍。稅收征管中的越權(quán)減免、偷稅等現(xiàn)象十分嚴重，導(dǎo)致大量財政收入流失。目前在財政支出管理上，縣區(qū)長“一支筆”制度、財政預(yù)算約束和審計部門的審計成為普遍采用的手段，實踐證明這三種方法對于正常的預(yù)算內(nèi)支出控制是有效的。但這僅僅是整個支出的一部分，其他諸如一些專項資金撥給部門和單位后，是否按規(guī)定使用，有無挪作它用，使用效益如何，則缺乏跟蹤管理。(5)財政職能弱化。目前縣級財政困難很大程度上是由于財政職能并沒有按市場經(jīng)濟條件財政職能要求及時轉(zhuǎn)變，而是保留了計。劃經(jīng)濟條件下的很多做法。把本不屬于財政職能范圍內(nèi)的支出列入其支出范圍，包攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承辦郵電、交通、文化娛樂設(shè)施建設(shè)，以財政補貼方式來進行物價補貼；用財政減稅讓利的方式維系企業(yè)的運轉(zhuǎn)，而沒有真正把財政職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，利用誘導(dǎo)方式實現(xiàn)資源配置、調(diào)控經(jīng)濟和公平分配的職能。(6)管理層的功利性、短期化行為。許多縣級領(lǐng)導(dǎo)本著“為官一任，造福一方”的思想，量人為出，量力而行，興修水利，興辦教育，修建路橋，為民造福。但也有一些縣級領(lǐng)導(dǎo)急功近利，盲目上項目，負債搞建設(shè)。有的地方常常出現(xiàn)拍腦袋決策，憑經(jīng)驗辦事，脫離實際，超出自身的財力和技術(shù)力量，搞超前發(fā)展戰(zhàn)略。一些地方和單位艱苦奮斗、勤儉節(jié)約觀念淡薄、講究資金使用效果意識淡化，不按規(guī)定嚴格管理、節(jié)約使用財政資金，想方設(shè)法逃避監(jiān)督檢查，甚至借“改革”、“開放”之名，將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，擠占、挪用、揮霍、浪費財政資金，使有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的使用效果。第二種看法認為，縣級財政走入困境的成因，主要有五個方面：(1)思想認識未到位、觀念轉(zhuǎn)變不夠，是造成一些縣級財政困難的根本因素。一是自暴自棄、一味喊窮，“等、靠、要”思想嚴重。過多強調(diào)“天負于我”，幻想“老天爺不停地落雨”；二為坐井觀天、妄自尊大，拒絕“舶來品”。有，的縣沉醉于自己的山地文化、習(xí)俗流風(fēng)中，頑固地恪守一隅“凈土”；三是教條機械、盲目服從，缺少主見；四是眼光短淺，前瞻性不夠。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多年來沒有得到實質(zhì)性的調(diào)整或改變，“以農(nóng)養(yǎng)財”依然根深蒂固；五是闖勁不足，敏感度不夠。以比下有余、比左右過得去的理由來自慰，創(chuàng)新意識、敢闖敢拼的觀念精神不強。(2)經(jīng)濟基礎(chǔ)底子薄、資金投入量少，是造成一些縣級財政困難的歷史因素。(3)經(jīng)濟增長質(zhì)量差、財政貢獻率低，是造成一些縣級財政困難的直接因素。(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、支柱財源萎縮，是造成一些縣級財政困難的主要因素。(5)政策性要求來勢兇猛、財政職能弱化，是造成一些縣級財政困難的現(xiàn)實因素。第一，上面出名目、下面出票子。農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門明確圈定其財政支出必須不低于財政收入或高于財政支出的增長幅度；上級明文要求縣級無條件接收大中專畢業(yè)生、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人；下?lián)艿膶ｍ椯Y金、政府性貸款硬性規(guī)定一定比例的配套資金；提高工資津貼、補貼等開支標準?？h市無法抗拒來自上面的壓力，這些“上面打雷下面下雨”的政策出臺并執(zhí)行，無疑給收入增長緩慢、困難重重的縣級財政雪上加霜。加之縣里也嚴重存在著濫設(shè)機構(gòu)、行政事業(yè)單位隨便進人、費用亂支等現(xiàn)象，使非生產(chǎn)性支出如一匹脫韁的野馬無法控制。第二，財政職能弱化、財經(jīng)違紀問題普通存在。該收的收不了，該支的支不出，“越位”、“缺位”嚴重。一是財政收入職能的部門化。各個部門都去收取財政性資金，一、二、三財政不同程度地存在；二是偷漏稅等違法違紀問題普遍化；三是“吃飯財政”的嚴重化?？h財政為籌發(fā)工資忙得團團轉(zhuǎn)，根本抽不出時間、集中不了精力考慮其他工作的開展，財政功能被嚴重的簡化、削弱，資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟、監(jiān)督管理的財政職能遠未得以充分發(fā)揮。第三種看法認為，縣級財政走入困境的成因，主要是財政職能弱化，控管效率低。其表現(xiàn)：第一，收入狀況差，可用財力小。一方面表現(xiàn)為財政參與GDP再分配能力弱，%，嚴重偏低。另一方面表現(xiàn)為收入結(jié)構(gòu)嚴重不合理，在收入成份上，稅收收入少，而非稅收入比重過大。在收入來源上，不同經(jīng)濟成份、不同行業(yè)間因征管方式不同，稅負難以平衡，個體私營經(jīng)濟因稅源分散、征管難度大，稅收政策難以到位。在收入實效上，鄉(xiāng)級近年引稅收入偏高，收入水分大，呈現(xiàn)虛增長，并造成域內(nèi)稅收的流失和正常稅收秩序受擾。第二，支出管理弱，財政包袱大。一是縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算約束機制不嚴?？h級財政主要是超預(yù)算支出時有發(fā)生，難以控制；鄉(xiāng)級超預(yù)算濫支出現(xiàn)象極為普遍、突出，開支上審批不嚴、監(jiān)督不力，導(dǎo)致鄉(xiāng)級財政負債沉重；二是增人增支迅猛，財政包袱沉重；三是專項配置多，被動負擔(dān)過大；四是專項不專，資金使用效益低下；五是一些部門開支上濫用濫支，違規(guī)違紀現(xiàn)象時有發(fā)生，致使部門財務(wù)狀況緊張，增加了財政負擔(dān)的壓力，削弱了財政宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)。第三，體制不配套，計劃落空大。由于客觀上存在稅收管理體制與征收關(guān)系的脫節(jié)，地方政府難以對稅收進行有效的考核、督查管理，加上征管力量不足、征管制度不盡完善、征管手