【正文】 皇糧”的道上，不少人尤其是許多領(lǐng)導(dǎo)的子女和關(guān)系戶，想方設(shè)法往財政撥款的單位鉆，致使行政事業(yè)單位人員迅猛膨脹。在這種狀況下，財政只能越來越困難。第三種觀點認(rèn)為，縣級財政走入困境，主要表現(xiàn)在三個方面：(1)財政收支矛盾日益顯現(xiàn)，影響了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財政職能的發(fā)揮。近幾年來，許多縣級財政收入年均增長在17%左右，而同期財政支出年均增長24%左右。財政收支矛盾日益顯現(xiàn)，與公共財政的建立不相適應(yīng)，進(jìn)而影響了財政職能的發(fā)揮。(2)存在著“越位”和“缺位”問題。一是財政負(fù)擔(dān)了市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)由市場承擔(dān)的支出。按照公共財政的要求，財政不參與競爭性市場領(lǐng)域。當(dāng)前，許多縣財政仍然承擔(dān)了對一些競爭性領(lǐng)域提供資金的職責(zé)，如彌補(bǔ)國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼、企業(yè)技術(shù)改造資金等。這種狀況不僅使本來就短缺的財政資金更為緊張，使財政工作更為被動，而且導(dǎo)致財政對全縣應(yīng)予保證的支出項目難以實施更加有效的保障。二是科教事業(yè)投入仍不能滿足“科教興縣”戰(zhàn)略的需要。改革開放以來，各縣市財政不斷加大了對科教事業(yè)的投入力度，占財政支出的比重增長較快，然而，科教經(jīng)濟(jì)仍顯不足。三是行政管理費(fèi)支出增長過快。如有些縣市的行政管理費(fèi)，年均增長速度為25%左右，有的縣超過30%。四是社會保障支出水平低。有些縣市財政用于社會保障的支出占財政支出不足20%，社會保障支出水平偏低，影響了經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程。(3)資金使用效益不高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。一是資源配置不合理，存在項目重復(fù)建設(shè)、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、設(shè)備重復(fù)購置，“大而全”、“小而全”，投入產(chǎn)出效果差，規(guī)模效益低等問題；二是有些支出管理不科學(xué)，管理不嚴(yán)格，財政資金供應(yīng)范圍過大的狀況沒有明顯的改觀，財政負(fù)擔(dān)沉重。有的部門存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，花錢大手大腳和損失浪費(fèi)現(xiàn)象，“人、車、會、話”等支出居高不下等等。第四種觀點認(rèn)為，縣級財政走入團(tuán)境，主要是制度上存在問題。第一，財政預(yù)算制度上存在問題。從財政預(yù)算編制看，目前縣級財政預(yù)算編制還缺乏對財政經(jīng)濟(jì)形勢的科學(xué)預(yù)測與全面分析，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)部門參與的預(yù)算認(rèn)證過程；所以編出的財政預(yù)算簡單粗糙、透明度低、準(zhǔn)確性差，可操作性不大，導(dǎo)致預(yù)算追加頻繁、到位率不高，失去了應(yīng)有的約束力。從經(jīng)費(fèi)供給形式上看，目前一些縣級政府采購工作還沒有開展起來，經(jīng)費(fèi)供給形式仍然單一貨幣化，各預(yù)算單位以分配的貨幣資金購置所需各種物品和勞務(wù)，批量小，不能充分利用市場競爭機(jī)制和買方市場節(jié)省購置成本，造成財政資金浪費(fèi)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種經(jīng)費(fèi)供給形式越來越不利于加強(qiáng)支出預(yù)算管理。從支出管理辦法來看，多數(shù)地方重分配輕管理，財政資金使用缺乏成本、效率意識，一些縣級雖然出臺了部分財政資金使用效益考核指標(biāo)和獎懲辦法，但不能善始善終地追蹤問效、獎懲兌現(xiàn)；形同虛設(shè)。有的地方根本就沒有成本意識，財政資金一撥了之，使用結(jié)果不了了之，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)效率原則明顯相悖。第二，財政收入制度上存在問題。由于受多年來預(yù)算內(nèi)資金屬國家所有，預(yù)算外資金屬部門所有的傳統(tǒng)觀念的束縛以及財政體制上的顧慮，至今尚未納入到政府公共收入的使用范疇，盡管其管理方式在不斷改進(jìn)，但無論是過去采取的“專戶儲存、計劃管理、銀行監(jiān)督、財政審批”的財務(wù)管理辦法，還是目前實行的政府調(diào)劑，收支兩條線管理辦法，都是以不改變部門對預(yù)算外資金擁有的所有權(quán)與使用權(quán)為前提展開的，沒有真正體現(xiàn)預(yù)算外資金國家(政府)所有的共性特點，形成各部門各單位對社會資源的爭奪，致使縣級政府公共收入大量流失。第三，財政支出制度上存在問題。目前，縣級財政支出格局仍然保留著計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府大包大攬，財政供給范圍過寬過大的特點，與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求不相適應(yīng)，與財政承受能力相矛盾。一是財政職能“越位”與“缺位”并存。一些不應(yīng)由市場配置資源的領(lǐng)域硬擠進(jìn)財政負(fù)擔(dān)，如目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已確立，但基于地方財源建設(shè)的考慮，對少數(shù)企業(yè)生產(chǎn)所需的流動資金、挖潛改造資金，地方政府仍不同程度介入其中；在經(jīng)濟(jì)改革中，不少業(yè)務(wù)性質(zhì)和經(jīng)營范圍已完全市場化的事業(yè)和部門，仍由財政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，沒有徹底與財政脫鉤；二是縣級政府對義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共支出往往無力顧及，但為了促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，不得已采取轉(zhuǎn)移支付的辦法，卻給企業(yè)和群眾增加了一些不必要的負(fù)擔(dān)，以致?lián)p害了政府形象，特別是事關(guān)社會大局穩(wěn)定的支出如社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保障還沒有完全納入財政分配管理，顯得十分薄弱，在一定程度上延緩了企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，以致財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整無法到位；三是財政支出結(jié)構(gòu)中“吃飯”與建設(shè)的比例嚴(yán)重失衡，財政資金大部分被“人頭費(fèi)”吃掉，能用于事業(yè)發(fā)展的資金捉襟見肘，縣一級財政已成典型的“吃飯型”財政。二、縣級財政走入困境成因分析縣級財政走人困境其成因是多方面的，許多專家學(xué)者從不同角度對成因進(jìn)行了分析。歸納起來，主要有以下幾種看法：第一種看法認(rèn)為，縣級財政走入困境的成因，主要有六個方面：(1)國家集中財力對縣級財政的影響。一是實行分稅制后，60%的財權(quán)集中到中央，60%的事權(quán)下放到地方，中央集中了“兩稅”增量的大頭，同時省、地(市)也在通過各種方式向上集中權(quán)力。這一體制給地方帶來的直接影響是收入少了一大塊，支出多了一大塊。有的地方分稅制后沒有調(diào)整縣級財政原遞增上解比例。有的地方“兩稅”增量的30%部分，只給縣里一半；有的地方還扣了一部分中央對縣級“兩稅”的返還基數(shù)。這些措施影響了縣級財政從收入增量中的所得份額，加劇了縣級財政平衡的難度。二是對縣級財政補(bǔ)償不足。按分稅制的本意，中央從地方集中“兩稅”增量通過轉(zhuǎn)移支付形式補(bǔ)助地方，但集中的多，補(bǔ)助的少，事實上加大了縣級財政平衡難度?？h級財政受其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制約，收人滿足不了支出需要，收支平衡比較困難。三是負(fù)擔(dān)下放，部分應(yīng)由中央財政負(fù)擔(dān)的財政支出全部或部分下放給了地方負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了地方財政資金的需求，如將大批負(fù)擔(dān)大、虧損嚴(yán)重的企事業(yè)單位卞放給地方，實際轉(zhuǎn)移了負(fù)擔(dān)。(2)以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致財政積累能力差。就全國而言，屬于