【正文】 . . . .. .關(guān)于縣級財(cái)政走出困境問題研究綜述改革開放以來，縣級財(cái)政發(fā)展比較快，但近幾年來，許多縣級財(cái)政相當(dāng)困難，引起了各級領(lǐng)導(dǎo)和理論界的高度重視，并進(jìn)行了研究和探討。現(xiàn)將有關(guān)問題綜合如下：一、縣級財(cái)政走入困境的主要表現(xiàn)第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣財(cái)政走入困境，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：(1)財(cái)政收入增長明顯下降，收不抵支。自1994年實(shí)施新的財(cái)稅體制以來，從總體上講，在增強(qiáng)財(cái)政意識、拓寬生財(cái)聚財(cái)渠道方面作了大量扎實(shí)的工作，財(cái)稅收入有了一定程度的增加。但許多縣財(cái)政收入增長率下降，收不抵支，自給率低，依靠國家補(bǔ)貼過日子的財(cái)政縣占的比例很大。(2)財(cái)政資金供需矛盾突出，人不敷出。一是赤字縣的數(shù)量和赤字金額居高不下，二是隱形赤字?jǐn)?shù)額大，縣級財(cái)政潛伏著危機(jī)?，F(xiàn)在有很多縣財(cái)政事實(shí)上已是一個(gè)集“吃飯型”、“依賴補(bǔ)助型”、“負(fù)債型”為一體的財(cái)政，不少縣連吃飯財(cái)政都難以為繼，工資不能及時(shí)發(fā)放，正常的辦公經(jīng)費(fèi)無法保障，尤其是分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)部分貧困縣，財(cái)政已近乎崩潰，不僅政策性增支無法消化，該給的補(bǔ)貼兌現(xiàn)不了，就連維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題。(3)縣級財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。非生產(chǎn)性支出所占比重高，并逞逐年上升趨勢，而生產(chǎn)性支出比重則始終偏低。由于縣級財(cái)政支出增長過快，收支缺口不斷擴(kuò)大，為了保吃飯，不得不擠占生產(chǎn)建設(shè)資金。特別是財(cái)政補(bǔ)貼縣，吃飯也難以保住，被迫動(dòng)用一些專項(xiàng)資金發(fā)拖欠的工資，加劇了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展資金的短缺。(4)縣級財(cái)政收支水份大。目前相當(dāng)一部分縣連“吃飯”也保不住，但為了“創(chuàng)造政績”，不違背《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算安排“量人為出、收支平衡”之規(guī)定只得利用各種手段虛列收入或虛列“調(diào)入資金”若干萬元以求年初預(yù)算表格上的自我平衡。虛收的主要表現(xiàn)：一是平衡攤派。一些地方或因地域特產(chǎn)經(jīng)濟(jì)總量不足，或因征收難度太大，對農(nóng)村特產(chǎn)不據(jù)實(shí)征收，而將任務(wù)平均攤在人頭或耕地面積上，使政策執(zhí)行走樣。二是預(yù)收稅款。一些稅收部門為彌補(bǔ)當(dāng)年稅收任務(wù)缺口，把部分效益好的企業(yè)下年度稅款收在本年度入庫，這種短期行為無疑是殺雞取卵，不但影響企業(yè)發(fā)展后勁，也勢必影響下年度收入。三是列收列支，空轉(zhuǎn)資金。一些地區(qū)將企業(yè)應(yīng)享受的稅收返還或所得稅退庫采取列收列支的辦法，在擴(kuò)大收入基數(shù)的同時(shí)，也擴(kuò)大了支出基數(shù)，以致在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收支時(shí)無法準(zhǔn)確核定，失去了享受轉(zhuǎn)移支付的權(quán)利，給地方既得利益帶來損失。四是移花接木。一些地方為追求局部利益，肆意改變稅種，將國稅變地稅收入地方金庫，舍“大家”保“小家”，以犧牲國家利益換取地方利益。五是一些地方為確保完成全年收入任務(wù)，任意擴(kuò)大收入范圍，千方百計(jì)在“其他收入”上做文章，把鄉(xiāng)村各項(xiàng)提留、附加費(fèi)、實(shí)體創(chuàng)收甚至貸款列入其他收入。(5)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題更加嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：一是債難清，財(cái)政自求平衡的能力差。湖南省對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)查，有90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在不同程度的負(fù)債，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上千萬元，為幾年甚至幾十年財(cái)政總收入之和；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債都在100萬元至數(shù)十萬元。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著不同程度的財(cái)政赤字，最多達(dá)1000多萬元；二是收入難增，財(cái)政分配調(diào)控的能力差。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，新收入增長點(diǎn)不多，在經(jīng)濟(jì)大環(huán)境趨緊的形勢下，財(cái)政收入增長更顯乏力，出現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)收入逐漸萎縮，預(yù)算外收入?yún)s急劇膨脹的現(xiàn)象。近年來一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長主要依靠行政性收費(fèi)和罰沒收入的增加，致使可用財(cái)力的比例僅為45%左右。三是支付難保，財(cái)政培植財(cái)源能力差。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張，財(cái)政根本拿不出什么錢投人生產(chǎn)，培植財(cái)源。相反，為保證收入目標(biāo)任務(wù)的完成，許多地方對現(xiàn)有納稅戶采取挖地三尺、殺雞取卵的短期行為，形成惡性循環(huán)。四是管理難嚴(yán)，財(cái)政增收節(jié)支的能力差。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了“人過留名”，政府舉債實(shí)施“形象工程”搞建設(shè)，硬著頭皮提前“升級”、“達(dá)標(biāo)”，超過財(cái)政承受能力搞配套建設(shè)工程。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級財(cái)政走入困境，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：(1)財(cái)源結(jié)構(gòu)單一。財(cái)政困難的縣大多數(shù)屬于農(nóng)業(yè)大縣，縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，財(cái)政從農(nóng)業(yè)取得收入的潛力客觀上確實(shí)有限。何況縣級在抓農(nóng)業(yè)優(yōu)勢時(shí)，由于市場、管理、資金等方面的原因，優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)還處在賤賣原材料和初級產(chǎn)品的階段，科技含量相當(dāng)?shù)?，農(nóng)產(chǎn)品始終難以擺脫“賣難”困境。同時(shí)，有的縣現(xiàn)有的一點(diǎn)工業(yè)有相當(dāng)一部分是過去的“五小企業(yè)”改造過來的，規(guī)模小，設(shè)備陳舊，技術(shù)落后，生產(chǎn)成本高，產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高，缺乏市場競爭能力，加上信息閉塞、商品經(jīng)濟(jì)意識差，虧損嚴(yán)重，企業(yè)牛死不活。無工不富，沒有一定的工業(yè)基礎(chǔ)，財(cái)政也就缺乏大宗穩(wěn)定的稅源。(2)財(cái)政增長潛力小，征管難度大。由于縣級財(cái)源結(jié)構(gòu)的單一，加大了征管入庫的難度，財(cái)稅增長乏力。同時(shí)，由于財(cái)政支出呈剛性增長，使得縣級財(cái)政收支矛盾突出。不少縣為了滿足不斷增長的財(cái)政支出的需要，每年又不得不以高于經(jīng)濟(jì)增長速度下達(dá)財(cái)政收入計(jì)劃，使財(cái)政收入增長速度大大高于經(jīng)濟(jì)增長速度。使財(cái)政增長的潛力進(jìn)一步減小，難度加大，不少地方為了完成任務(wù)，出現(xiàn)了墊付、預(yù)交稅款現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)稅收攤派行為。(3)財(cái)政職能弱化，財(cái)力分散嚴(yán)重。近幾年來，不少單位缺乏全局觀念和法制觀念，總認(rèn)為這些資金為單位自有所得，財(cái)政上管不著，有意無意地化這些資金為單位自有資金，想方設(shè)法逃避財(cái)政監(jiān)督，致使預(yù)算外資金管理措施難以到位，預(yù)算外資金仍然處于體外循環(huán)狀態(tài)，縣級財(cái)政職能被分割，財(cái)力分散嚴(yán)重。在收入上，不僅許多費(fèi)游離于預(yù)算之外，各種基金也都在財(cái)政體外循環(huán)；在支出上，每個(gè)部門侵蝕一塊，形成事實(shí)上的部門所有制，財(cái)政很難根據(jù)不同時(shí)期的政策重點(diǎn)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地統(tǒng)籌安排。(4)財(cái)政負(fù)擔(dān)重，支出壓力大。一是財(cái)政支出的事權(quán)劃分不清，包攬事務(wù)過多過重，許多該收的收入因種種原因收不上來，可許多不該支的支出卻不得不由財(cái)政承擔(dān)；二是吃“財(cái)政飯”的人員逐年增多，保工資的“人頭”經(jīng)費(fèi)增長過快。由于企業(yè)效益差，就業(yè)門路主要擠在一條吃“