【文章內容簡介】 作者高得多。”這一發(fā)現(xiàn)使舒爾茨堅信，經濟增長的源泉主要不是取決于自然資源的差別，也不取決于同樣形式的物質資本存量的作用，同樣不取決于大多數(shù)勞動者蠻力的增加，甚至不取決于這所有因素結合在一起的力量。它主要決定于知識的進步和把這些知識運用于生產比從前質量更好的物質資本形式，決定于人們在他們經濟努力中有用能力的巨大增進。而知識的進步以及把知識運用于生產的有用能力的增加，無疑都要靠教育和培訓。這也是舒爾茨理論的獨到之處：把教育視為一種有巨大收益的投資行為。一些地區(qū)的經濟之所以衰落，就是因為這些地區(qū)的人們很少有現(xiàn)代經濟所需的知識和技能。這些人知識和技能低下的原因是很差的教育，就是對人力資本投資太少，也就是政府對與農村的支持力度不夠。目前，我國農業(yè)正由傳統(tǒng)增長向現(xiàn)代化增長方式改變，提高農業(yè)勞動生產率、增強農業(yè)競爭力是實現(xiàn)這種轉變的關鍵。舒爾茨主張的政府加大對農村教育的投入，實現(xiàn)農業(yè)經濟增長的理論對于我國財政支農有著重大的指導意義?！叭r”政策理論 “三農”問題的提出“三農”問題是指農業(yè)、農村、農民這三個問題。實際上，這是一個從事行業(yè)、居住地域和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國作為一個農業(yè)大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發(fā)展，關系到社會穩(wěn)定、國家富強。農業(yè)問題，主要是農業(yè)產業(yè)化的問題。市場經濟是以市場為導向、根據(jù)市場配置資源的經濟形態(tài)，農業(yè)的購銷體制不暢是農業(yè)不能快速發(fā)展的一個重要原因。常常農民抱怨種了東西賣不出去或賣得過于低廉，主要在于沒有遵循市場規(guī)律。產供銷形成一條龍是當前農業(yè)在市場經濟中大有作為的一著好棋，黨和政府在創(chuàng)設“產―供―銷”鏈條的活動中起山東建筑大學畢業(yè)論文給“三農”問題以如此高的認識，在中國理論界是空前的，“三農”問題從來都是全局性的問題。8億農民的問題，廣大農村的問題，正是中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)今后必須要解決的經濟社會問題，必須把解決農民問題放在第一位。這些問題都已經影響到了農村社會的安定，阻礙社會主義市場經濟體制的形成，影響到整個國民經濟和社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，財政支農對于”三農“問題的解決是必不可少的策略。3我國財政支農的必然性分析我國的特殊國情也決定了農業(yè)需要政府的扶持。首先，我國人口基數(shù)大，耕地面積少，糧食問題嚴峻，一旦發(fā)生危機，即使把所有的世界貿易都用來支援我國也解決不了問題。因此，我國的糧食一定要處于基本自給，不能過分依賴進口，這就需要政府的支持和鼓勵糧食的生產。第二，農民增收緩慢，城鄉(xiāng)距離擴大。農業(yè)發(fā)展進入新階段后，由于農產品供大于求，價格連年下滑，農民收入增長緩慢，出現(xiàn)了所謂的“豐收悖論”：它是經濟學中最著名的一個悖論，由于基本糧食作物需求缺乏彈性，豐收提高了農作物供給導致價格下跌，卻并不會使需求增加很多，農民整體收益反而低于收成不好時，出現(xiàn)了增長不增收的現(xiàn)象。19972003年間，農民人均收入平均年增長速度才4%，只相當于城鎮(zhèn)居民收入增速的一半左右。所以如何提高農民收入是政府調整農業(yè)政策要解決的首要問題。農民增收問題的嚴重性在于，農民窮困既是農村經濟面臨的突出矛盾，也是事關全局的重大問題。農業(yè)長期不增收，農民生產積極性受影響，農產品供求形勢就可能發(fā)生逆轉；農民收入和農村購買力上不去，不僅工業(yè)品的市場需求將受到制約，也會影響農民對農產品的消費支出，加劇農產品的賣難，令擴大內需方針難以真正落實；農民生活得不到持續(xù)改善，農村不穩(wěn)定因素就會增加，從而產生大量“流民”，危及社會安定；農民不能富裕起來，全面建設小康社會，加快現(xiàn)代化的目標就不可能最終實現(xiàn)。農民沒有集體談判能力，也是造成其貧困的重要社會原因。在社會現(xiàn)階段，還存在著各種各樣的利益集團，各自能夠從社會利益總量中分到多大的份額，一方面取決于各自的社會地位和貢獻，另一方面取決于他們的組織程度和影響政策的能力。在這種集團性的利益角逐中，哪個集團的組織程度高，自己的勞動爭取社會給予較高評價的能力強，哪個集團就有可能爭取到更大的利益。由于農民居住的分散性、生產方式的封閉性、社會交往與聯(lián)系的局限性、思想觀念上的保守性，他們并沒有形成一個緊密的利益集團，人數(shù)眾多的優(yōu)勢被組織程度的松散所抵消，因而表現(xiàn)出的群體力量十分微弱。他們只能充當社會利益山東建筑大學畢業(yè)論文等競爭的、對農業(yè)政策和農業(yè)的支持政策和農業(yè)經濟發(fā)展產生直接而深遠影響的“黃箱支持”政策措施。而目前，我國財政支農要研究制定適應新形勢的財政支農措施，盡量減少和避免“黃箱支持”而多多增加“綠箱支持”，構筑適應WTO規(guī)則的財政支農投入新格局，為提高農業(yè)國際競爭力奠定堅實的基礎。4我國財政支農存在的問題農業(yè)生存是農業(yè)發(fā)展的基點,農業(yè)發(fā)展是個歷史概念。農業(yè)的現(xiàn)狀，既是農業(yè)過去發(fā)展的結果，又構成了農業(yè)未來發(fā)展的基點。就農業(yè)的整個歷史而言，發(fā)展是無止境的，但是，就一個具體的歷史時期而言，農業(yè)的發(fā)展總是通過兩級表現(xiàn)出來的：一是農業(yè)的生存，這是農業(yè)發(fā)展基點和下限，也是整個國民經濟發(fā)展的基點和下限，其意義在于農業(yè)乃是整個國民經濟的發(fā)展準備必要的前提和基礎。建國以來，中央及地方財政一直重視對農業(yè)的投資問題，通過積極籌措資金和加大投資力度等方式，確保了政府財政對農業(yè)投資的增長。但是在不同時期，受國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略變動和國民經濟結構調整等方面因素的影響，政府財政對農業(yè)投資也呈現(xiàn)了明顯的階段性。第一階段(19501957年)是政府財政對農業(yè)投資的迅速上升期。該階段包括國民經濟恢復時期以及“一五”建設時期。這一階段，政府財政對農業(yè)投資呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，而且上升速度是建國至今以來最快的階段，農業(yè)獲得了有效的發(fā)展，為中國工業(yè)化的起步提供了寶貴的原始積累。第二階段(19581979年)是政府財政對農業(yè)投資的劇烈波動期。隨著國民經濟的發(fā)展和工業(yè)化的推進，農業(yè)占國民經濟的份額開始下降，加之國家對農業(yè)實行輕稅和穩(wěn)定稅收負擔，同時國家財政有了一定的增長。這一時期，國家財政對農業(yè)的投資盡管在不同年份存在不同程度的增減，但總的趨勢是增長的?？傮w看來，支出增長緩慢、波動幅度大是這一階段政府財政對農業(yè)投資呈現(xiàn)的最主要特征。第三階段(19801993年)是政府財政對農業(yè)投資支出水平下降期。1980年開始，中國農村拉開了體制改革的序幕，財政體制也由統(tǒng)收統(tǒng)支改為財政包干。這一體制極大地調動了各級政府發(fā)展經濟，增加財政收入的積極性，但由于農業(yè)在財政收入增長中貢獻份額小，以及農民微觀主體地位的確立，因此，政府的農業(yè)主體地位觀念弱化。導致的后果是1980—1985年國家財政對農業(yè)的投資出現(xiàn)了下降的趨勢。山東建筑大學畢業(yè)論文影響的程度。我國政府是龐大的國有經濟的所有者，其財產和預算收入集中在非農產業(yè)。因此，出于擴大自身收入的需要，新增投資集中于非農產業(yè)是一種自然趨勢。（3）政府對農業(yè)投資動力不足。從某種程度上說，農業(yè)投資是社會效益和經濟效益的有機結合。政府作為農業(yè)基礎性投入的主體，其行為動機應該是謀求客觀及長遠的經濟效益與社會效益，保障滿足人民生產需要及國民經濟的協(xié)調發(fā)展。然而我國政府財政對農業(yè)投資往往過分注重經濟效益和社會目標，由于農業(yè)的比較利益低，忽視農業(yè)投資的公共性與長期性，政府對農業(yè)投資必定減少。農業(yè)對地方財政收入的直接貢獻相對較小，地方政府受利益最大化驅動，對農業(yè)這種長線、低效益產業(yè)的投資缺乏動力，甚至常常把農業(yè)投資轉移出去。財政大幅度減少農業(yè)支出是造成政府財政對農業(yè)投資投入比重同益弱化的主要原因。（4）產業(yè)投資體制的影響。政府現(xiàn)行的產業(yè)投資體制是計劃經濟的產物，政府既承擔著國民經濟的管理職責，又代表國家承擔各行業(yè)性投資的職責，只要政府對各個產業(yè)的經營性投資職責不變，其增加農業(yè)投資的行為就會弱化。政府可增加農業(yè)投資的財力主要受國民經濟發(fā)展水平和政府產業(yè)投資體制兩大因素的制約。從后者看，一方面，我國政府對國民經濟的各個產業(yè)都承擔著經營性投資職責，財力分散，另一方面，在非農產業(yè)產權還不明確的情況下，各個產業(yè)為了自身發(fā)展，無不以各理由競相爭奪最優(yōu)惠的政府投資，從而擠占政府可增加的農業(yè)投資。財政支農資金是農業(yè)基礎地位政策的體現(xiàn)和農業(yè)投入的具體實現(xiàn)形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高農業(yè)綜合實力，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了至關重要的作用，并奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環(huán)節(jié)上已制約了財政支農資金作用的正常發(fā)揮，影響了國家農業(yè)政策的切實貫徹落實。（1）財政支農較多地利用間接支持，造成財政支持結構的偏離我國目前還沒有建立起對農業(yè)生產的財政補貼機制，政府財政資金對農產品的補貼和貼息主要在流通領域和金融系統(tǒng)，真正到農民手中的還很少。財政支持結構的偏離，國家對農業(yè)產業(yè)化投入的減少，且作為農業(yè)投入主體的農戶和農業(yè)企業(yè)投入能力又不足，這嚴重制約了農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。而在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。而大中型帶有社會性的水利建設比重較大，水利、林業(yè)生態(tài)等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業(yè)，1山東建筑大學畢業(yè)論文或財政先下達到行業(yè)主管部門，然后由行業(yè)主管部門下達到地方的，還有由發(fā)改委、財政與有關部門聯(lián)合下達的或由行業(yè)主管部門直接下達的。由于資金管理部門較多，各自為戰(zhàn)，缺乏溝通，管理層次和撥付環(huán)節(jié)煩瑣，導致支農投資盲目投放、重復支持、資金到位難、辦事效率低等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。（3）地方配套難。中央下達許多支農投資項目，規(guī)定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規(guī)定市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業(yè)的積極性、多方籌集資金增加農業(yè)投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現(xiàn)象時有發(fā)生。項目開工后，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了“半拉子”工程。（4）資金使用散。由于“資”出多門，“條條”管理，支農投資安排時往往發(fā)生撒“胡椒面”現(xiàn)象，顧及方方面面。此外，少數(shù)領導個人支配使用的隨意性大，搞“人情項目”、“關系項目”。造成支農資金使用分散，農業(yè)項目點多面廣，單個項目投資額小。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項目建設，也極易導致“豆腐渣”工程。農業(yè)資金的整體效益得不到應有的發(fā)揮。（5）投資效益低。由于管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現(xiàn)象，致使同一類型支農項目存在多個部門重復立項、交叉投入的情況，如農田水利建設項目在農業(yè)開發(fā)和水利兩個部門存在重復；水土保持項目在水利、林業(yè)兩個部門均有安排；扶貧開發(fā)中的基礎設施建設項目在農村小型基礎設施建設、以工代賑及公路建設項目有相同的建設內容等等。給政府支農投資造成了極大的浪費，給資金和項目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。（6）監(jiān)督力度弱。重項目輕管理的現(xiàn)象還不同程度存在，支農資金監(jiān)督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現(xiàn)象較多。國家審計署在 2004年6月發(fā)布2號審計公告，對全國50個縣2001年2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行審計調查后，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人擔憂。，主要用于平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。山東建筑大學畢業(yè)論文農業(yè)財政投入結構合理化的前提是該壓縮的必須壓縮，尤其是農業(yè)事業(yè)費占農業(yè)財政投入比重過大的問題必須解決，解決的方法只有兩個，一個辦法是存量的壓縮，即把原來農業(yè)事業(yè)費的絕對數(shù)量進行壓縮，新增的農業(yè)財政投入中不再增加該項目的投入。這個辦法目前還不現(xiàn)實，而農林水利氣象部門的事業(yè)費的壓縮依賴于事業(yè)單位本身改革的成果，即職能的轉化和人員編制的壓縮等，而這些都需要一個過程。另一個辦法是在增量的農業(yè)財政投入中壓縮，即保持其原有的絕對投入數(shù)量不變，以保證農林水利氣象等部門的在改革期間的正常運轉。在增量投入中盡量減少對這些部門事業(yè)費投入乃至于不增加對其投入，從而實現(xiàn)農業(yè)事業(yè)費支出比重的有效減少。目前看，第二種辦法比較可行。農業(yè)因其最易受自然因素影響的自然特性，而被稱為弱質產業(yè)。改革以來，農業(yè)生產由統(tǒng)一的集體經營轉為家庭承包經營，農戶成為農業(yè)投入的主體，而國家在農業(yè)投入中的比重由原來的主導地位降為次要地位。結果近年來，本應由國家提供的以水利設施為主的農業(yè)基礎設施陳舊老化，抵御自然災害的能力很差，成災率明顯上升，農業(yè)生產和農民收入因此受到較大的影響。進入20世紀90年代后期以來，農業(yè)進入一個新的發(fā)展階段。主要農產品供求基本平衡，豐年有余以及農業(yè)業(yè)已置于WTO框架的事實昭示著一個根本性的改變，即必須適時調整結構，轉變生產經營方式，以市場為導向，發(fā)展質量農業(yè)、效益農業(yè)和外向型農業(yè)，提高農民的收入和生活質量。這就要求國家財政加大資本項目的投入，加大農業(yè)基礎設施及生態(tài)環(huán)境保護的投入力度，保護和提高農業(yè)綜合生產能力，使我國農業(yè)基礎設施建設盡快適應農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，提高抵御自然災害的能力。農業(yè)基本設施建設的重點是，支持大型防洪抗旱設施、大中型河道及水庫的維修和加固、農村電力和能源設施、農產品市場基礎設施、農村土地整治和道路鋪建、基本農田建設和保護，以及以重點小流域水土保護與治理、主要水系流域和源頭的“三還”工程為主的農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設。國家科技部公布的農林牧漁水各業(yè)科研單位的科研經費收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，國家對農業(yè)科研經費的投入呈現(xiàn)負增長，與《農業(yè)法》中規(guī)定的科技投資增長率要高于經常性財政收入增長的要求相去甚遠。以農業(yè)科研投資強度指標進行國際比較，我國農業(yè)科研投資強度比世