【正文】 “新公民學(xué)?！? 項(xiàng)目可行性研究報(bào)告 “新公民學(xué)?！表?xiàng)目研究小組 2021 年 5 月 1 目 錄 前言???????????????????????????????? 3 第一章 農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的宏觀背景及分析????????????? 5 一、農(nóng)民工成為中國(guó)城市化的主體之一已經(jīng)是一個(gè)不容爭(zhēng)辯的事實(shí)??? 5 二、教育公平對(duì)于農(nóng)民工子女融入城市的重要意義?????????? 5 三、農(nóng)民工子女教育問(wèn)題嚴(yán)重??????????????????? 6 第二章 “新公民學(xué)?！钡膽?zhàn)略定位和愿景????? ?????????? 9 第一節(jié) 政府失靈????????????????????????? 9 一、流動(dòng)兒童教育政策的失靈??????????????????? 10 二、教育政策失靈的根本性原因?????????????????? 11 第二節(jié) 市場(chǎng)的彌補(bǔ)作用與市場(chǎng)失靈?????????????????? 13 一、市場(chǎng)對(duì)政府失靈的彌補(bǔ)作用????????????????? 14 二、市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)???????????????????? 15 三、市場(chǎng)失靈的主要原因???????????????????? 16 第三節(jié) 戰(zhàn)略定位與愿景?????????????????????? 17 一、新公民學(xué)校的戰(zhàn)略定位??????????????????? 17 二、高層次總結(jié)新公民學(xué)校項(xiàng)目的戰(zhàn)略性問(wèn)題??????????? 20 三、“新公民學(xué)?！表?xiàng)目愿景?????????????????? 21 四、“新公民學(xué)?！钡母拍??????????????????? 21 五、辦學(xué)級(jí)別???????????????????????? 22 第三章 “新公民學(xué)?！钡墓芾砟Ｊ脚c組織框架構(gòu)想?????????? 24 一、管理體制??????? ????????????????? 24 二、學(xué)校資助標(biāo)準(zhǔn)、命名和產(chǎn)權(quán)???????????????? 26 三、人力資源管理?????????????????????? 26 四、財(cái)務(wù)管理???????????????????????? 27 第四章 “新公民學(xué)?！钡慕ㄐ７桨附ㄗh??????????????? 29 一、學(xué)校的籌建和辦學(xué)條件??????????????????? 29 二、學(xué)校的建設(shè)和運(yùn)行成本??????????????????? 30 2 三、可持續(xù)性????????????????????????? 31 第五章 “新公民學(xué)?！钡霓k學(xué)特色?????????????????? 32 一、新公民理念????????????????????????? 33 二、生活化教育????????????????????????? 34 三、借力創(chuàng)新?????????????????????????? 35 第六章 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估??????????????????????? 39 一、合法性問(wèn)題????????????????????????? 39 二、“公助”問(wèn)題???????????????????????? 39 三、 農(nóng)民工流 動(dòng)性帶來(lái)的生源問(wèn)題????????????????? 40 四、拆遷風(fēng)險(xiǎn)?????????????????????????? 40 五、學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展問(wèn)題????????????????????? 40 六、政府政策的影響??????????????????????? 41 七、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)???????????????????????? 42 表 1：農(nóng)民工子女政策演變????????????????????? 10 圖 1 北京流動(dòng)兒童增長(zhǎng)情況????????????????????? 5 圖 2 2021 年全國(guó)農(nóng)民工 收入狀況?????????????????? 16 圖 3 市場(chǎng)失靈原因分析??????????????????????? 16 圖 4 民辦公助的“新公民教育”??????????????????? 17 附件 1 新公民學(xué)校建設(shè)基本費(fèi)用預(yù)算???????????????? 43 附件 2 新公民學(xué)校運(yùn)營(yíng)收支估算?????????????????? 48 附件 3 新公民學(xué)校設(shè)備配置及預(yù)算????????????????? 49 3 前言 農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題，是南都公益基金會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“南都基金會(huì)”）關(guān)注的重要的 社會(huì)問(wèn)題?；诋?dāng)前全國(guó)有 2021 萬(wàn)流動(dòng)兒童（其中 100 多萬(wàn)失學(xué)）、2300 萬(wàn)留守兒童和民辦打工子弟學(xué)校教育質(zhì)量普遍偏低，南都基金會(huì)希望實(shí)施“新公民學(xué)?！表?xiàng)目，通過(guò)自身捐款和動(dòng)員社會(huì)資源，建立非營(yíng)利性的學(xué)校，為解決進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)難的問(wèn)題盡綿薄之力。 為了論證項(xiàng)目的可行性， 2021 年 3 月，南都基金會(huì)聯(lián)合麥肯錫公司和 NPP（ Nonprofit Partners Foundation）、中央教科所、北京大興行知學(xué)校等機(jī)構(gòu)，組成了“新公民學(xué)?！表?xiàng)目研究小組，一起研究通過(guò)公益捐助建立民辦學(xué)校的方案。項(xiàng)目研究小組的 任務(wù)是，通過(guò)訪談與調(diào)研，了解農(nóng)民工子女教育的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，分析“新公民學(xué)?！表?xiàng)目的可行性，框定項(xiàng)目的發(fā)展空間，從而確立“新公民學(xué)?！钡亩ㄎ?，擬定學(xué)?；I建和管理的基本方案，最后形成科學(xué)的“新公民學(xué)校”項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。 為順利完成任務(wù)，項(xiàng)目研究小組主要采取了以下不同的調(diào)查研究方法： （一）通過(guò)文獻(xiàn)回顧，從政策、法律和社會(huì)各方面，厘清“新公民學(xué)校”項(xiàng)目所處的宏觀環(huán)境與機(jī)遇。此項(xiàng)工作由中央教科所完成 1。 （二）訪談?wù)嘘P(guān)部門，了解他們對(duì)于非營(yíng)利性民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的態(tài)度。項(xiàng)目研究小組成員分赴北京、上海、廣東與浙 江等地進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)有關(guān)人士進(jìn)行了訪談。訪談對(duì)象包括中央、?。ㄊ校┖蛥^(qū)（縣）等各級(jí)政府民辦教育主管部門的工作人員 2。 （三）問(wèn)卷調(diào)查與訪談相結(jié)合，了解民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的問(wèn)題與現(xiàn)狀。其中以問(wèn)卷調(diào)查的方式，調(diào)查了北京 130 所（總數(shù)約 300 所）農(nóng)民工子弟學(xué)校 3；以訪談的方式，深入了解了北京、上海、廣東、浙江等地近 10 所不同類型的民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校。 本文為項(xiàng)目研究小組在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，形成的《新公民學(xué)校項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》。全文主要由農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的宏觀背景及分析、 “新公民學(xué)校” 1 中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部， 2021 年 4 月完成了《農(nóng)民工子女教育問(wèn)題研究》。 2 在調(diào)查北京、上海、廣東、浙江后，項(xiàng)目研究小組分別形成了各地調(diào)查報(bào)告。 3 問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，見《北京市民辦打工子弟學(xué)校問(wèn)卷調(diào)查 結(jié)果》。 4 的戰(zhàn)略定位和愿景、“新 公民學(xué)?！钡墓芾砟Ｊ脚c組織框架構(gòu)想、“新公民學(xué)?！钡慕ㄐ７桨附ㄗh、 “新公民學(xué)?！钡霓k學(xué)特色、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等部分組成。 5 第一章 農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的宏觀背景及分析 一、農(nóng)民工成為中國(guó)城市化的主體之一已經(jīng)是一個(gè)不容爭(zhēng)辯的事實(shí) 第五次人口普查（ 2021 年）表明，中國(guó)農(nóng)民工已經(jīng)超過(guò) 1 億。目前，在局部地區(qū)（如珠三角一些城市），以農(nóng)民工為主的外來(lái)人口已經(jīng)成為城市的多數(shù)。2021 年，東莞市本地居民 160 萬(wàn)，外來(lái)人口超過(guò) 840 萬(wàn)。據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（ 2021）估計(jì)，至 2030 年，中國(guó)初步完成城市化進(jìn)程，農(nóng)民工總數(shù)將 達(dá)到 億人 4。 伴隨著農(nóng)民工的不斷增加，是農(nóng)民工子女?dāng)?shù)目的迅速增長(zhǎng)。 2021 年，全國(guó)4300 萬(wàn)農(nóng)民工子女，其中約 2021 萬(wàn)隨父母四處漂泊，成為“流動(dòng)兒童”；約 2300萬(wàn)留在家鄉(xiāng)，成為“留守兒童”。據(jù)預(yù)計(jì)，隨著中國(guó)的城市化進(jìn)程加速，農(nóng)民工子女動(dòng)態(tài)累計(jì)將達(dá)到 1 億人。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（ 2021）的 研究發(fā)現(xiàn)，與中國(guó)第一代農(nóng)民工不同，越來(lái)越多的農(nóng)民工把孩子帶在身邊，出現(xiàn)“家庭式遷移”的趨勢(shì)，流動(dòng)兒童的比例不斷增加 5（圖 1）。 二、教育公平對(duì)于農(nóng)民工子女融 入城市的重要意義 教育被看作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“最偉大工具”。 城市能否和諧地融合農(nóng)民工移民，其子女的教育是把雙刃劍。 4 UNDP、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院， 2021 年，《中國(guó)城市發(fā)展問(wèn)題觀察》 5 聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)， 2021 年，《 2021 年世界兒童狀況報(bào)告》 圖 1 北京市流 動(dòng)兒童增長(zhǎng)情況 2021, 2021, 24 2021, 34 2021, 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1998 2021 2021 2021 2021 2021 年 （萬(wàn)） 6 一方面， 為農(nóng)民工子女提供公平的教育，將促進(jìn)農(nóng)民工子女和諧融入城市。教育是農(nóng)民工子女改變自身命運(yùn)的最重要的途徑，是農(nóng)民工家庭提升地位的希望。第二代移民的教育是解決移民文化融合的關(guān)鍵切入點(diǎn)，作為第二代移民的流動(dòng)兒童最終將成為城市的新公民，他們的教育成敗關(guān)系到城市的未來(lái)，他們的命運(yùn)和我們國(guó)家與民族的命運(yùn)緊緊聯(lián)系在一起。 另一方面，教育的不公平將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果。與其父輩相比，第二代移民會(huì)趨于激進(jìn)， 并可能形成惡性循環(huán)，加劇他們與主流社會(huì)的沖突。如果教育不公平，他們將更加難以融入社會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)后果。 2021 年法國(guó)巴黎騷亂、2021 年德國(guó)柏林校園暴力與 2021 年美國(guó)弗吉尼亞理工大學(xué)校園大屠殺等事件，就是很明顯的例子。 從中國(guó)目前的情況看，農(nóng)民工子女的失范行為較多，犯罪率較高。據(jù)新華每日電訊 2021 年 11 月 4 日?qǐng)?bào)道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例， 2021 年為 6:4； 2021 年猛增至 3:7。這 7成少年犯大部分是流動(dòng)兒童。農(nóng)民工子女只占未成年人口的 10%，而無(wú)論在城市或是農(nóng)村，這個(gè) 群體已經(jīng)成為未成年人犯罪的主體 占 50%以上。這種狀況如果的不到改變，將社會(huì)的和諧與穩(wěn)定的重大威脅 6。 三、農(nóng)民工子女教育問(wèn)題嚴(yán)重 教育是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最偉大的工具，對(duì)于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定具有重要意義。然而，目前，中國(guó)農(nóng)民工子女的教育狀況并不樂(lè)觀，流動(dòng)兒童和留守兒童均面臨極大的困境。 國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)（ 2021 年）調(diào)查表明，流動(dòng)兒童上學(xué)困難，存在嚴(yán)重的失學(xué)、輟學(xué)和超齡等現(xiàn)象。流動(dòng)兒童失學(xué)率為 ％，全國(guó)有 1000 多萬(wàn)流動(dòng)兒童，失學(xué)兒童超過(guò) 100 萬(wàn)。 8 歲到 14 歲，流動(dòng)兒童的失學(xué)比例由 ％增長(zhǎng)到 ％，說(shuō)明流動(dòng)兒童在校穩(wěn)定率低，存在中途輟學(xué)現(xiàn)象。 9周歲還在上一年級(jí)的占 ％，超齡現(xiàn)象嚴(yán)重 7。此外，除少量家庭條件較好的外來(lái)務(wù)工人員子女進(jìn)入公立學(xué)校外，大量的流動(dòng)兒童進(jìn)入以營(yíng)利為目的的學(xué)校，所接受的教 6 資料來(lái)源： 7國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室，中國(guó)兒童中心，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)， 2021 年 9 月，《中國(guó)九城市流動(dòng)兒童狀況調(diào)查研究報(bào)告》 7 育質(zhì)量低。 由于社會(huì)環(huán)境的影響、家庭教育和監(jiān)護(hù)的缺位，廣大農(nóng)村留守兒童在學(xué)習(xí)、生活、行為習(xí)慣、人格塑造、個(gè)性發(fā)展和身心健康等方面產(chǎn)生了許多難以彌補(bǔ)的缺陷和問(wèn)題（鄒樹新， 2021） 8。包括心理健康問(wèn)題，如抑郁、冷漠、任性、沖動(dòng)、反社會(huì)等；日常監(jiān)護(hù)的安全問(wèn)題 9；學(xué)習(xí)成績(jī)較差等問(wèn)題 10。 農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的 實(shí)質(zhì)是教育公平權(quán)利沒(méi)有得到落實(shí)。 所謂教育公平，是指全體社會(huì)成員可以自由、平等的選擇和分享各層次公共教育資源。教育公平包含：教育起點(diǎn)的公平、教育過(guò)程的公平和教育結(jié)果的公平。 教育起點(diǎn)公平，是指尊重和保護(hù)每一個(gè)人受教育權(quán)利的平等?！堵?lián)合國(guó)人權(quán)宣言》論述：不論社會(huì)階層，不論經(jīng)濟(jì)條件，也不論父母的居住地，所有兒童都有受教育的權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育權(quán)利?！笔芙逃龣?quán)利是全球范圍里最基本的人權(quán)，其公平是最基本的教育公平。教育起點(diǎn)公 平的衡量標(biāo)準(zhǔn)可定位在“讓人人都享有受教育的機(jī)會(huì)”。 教育過(guò)程公平，在主觀方面體現(xiàn)在教育者在教育活動(dòng)過(guò)程中公平對(duì)待每個(gè)俄教育對(duì)象，在客觀方面表現(xiàn)在教育活動(dòng)的有形投入包括師資、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等方面的公平。其衡量標(biāo)準(zhǔn)可定位在“讓受教育者都有機(jī)會(huì)獲得師和個(gè)人特點(diǎn)的教育”。 教育結(jié)果公平，是指人的發(fā)展的公平，即每個(gè)人都能有效利用社會(huì)提供的教育機(jī)會(huì)，取得符合其個(gè)性、智力、能力的學(xué)業(yè)上的成功，從而為其未來(lái)發(fā)展創(chuàng)造條件，最終體現(xiàn)為學(xué)業(yè)成就和教育質(zhì)量的平等。其衡量標(biāo)準(zhǔn)可定位在“讓受教育者人人學(xué)業(yè)有所得，學(xué)有所用” 11。 農(nóng)民工子女 教育問(wèn)題表明，農(nóng)民工子女目前連最基本的教育起點(diǎn)公平尚沒(méi)有完全獲得（ 100 萬(wàn)失學(xué)），在教育過(guò)程公平方面遭受普遍的歧視，教育結(jié)果公平更是不敢奢想！ 重視教育是中國(guó)的傳統(tǒng)，農(nóng)民工也許更能忍受自身在城市所遭遇的種種不公，但更難接受子女所受到的教育不公平。農(nóng)民工子女教育問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)的和 8 鄒樹新， 2021