【正文】 同時具有一套規(guī)范的制度與流程，以保障教育實 36 驗的效果和秩序：學校根據(jù)其特殊需求通過既定的渠道對外征集教育資源；學 校選出入圍的”競標“者；專家顧問評審論證，提出建議；實施過程有監(jiān)測，之后有效果評估，優(yōu)勝劣汰；正、反經(jīng)驗交流。 他們更大的優(yōu)勢在于：他們親眼目睹父母（農(nóng)民工）的艱苦創(chuàng)業(yè)，甚至以幼小的身軀參與這個創(chuàng)業(yè)歷程。 教學內(nèi)容層面：針對每一新公民價值都有相應(yīng)的教材設(shè)計，特別需要關(guān)注的是非課堂的內(nèi)容傳遞方式，如，體育活動、藝術(shù)熏陶、古經(jīng)典背誦、歌詠活動、讀書習慣與風氣、日記等。 智力教育：智力的最重要品質(zhì)是好 奇心和獨立思考能力。 一、新公民價值理念 （一）童年的價值 童年決不僅僅是人生的一個準備階段，兒童應(yīng)當享受自己的童年。（ 21世紀教育發(fā)展研究院《 2021 教育藍皮書》）在這列中國 33 教育列車上，“車上所有人都說列車駛錯了方向，可是列車那巨大的慣性讓我們誰都無法逃離”（ 鄭杰《給教師的一百條新建議》） 新公民學校處于一個邊緣地帶。而在農(nóng)民工子女當中則更少。 我們認為，教育公平是社會公平的基石。彌補上述運行費用缺口并不斷改善辦學條件、提高辦學水平的資源來自于以下幾 個方面： （一）資金和物資來源 政府給與的資助，包括： 1）免費或優(yōu)惠提供校舍； 2）按照北京市生均教育公用經(jīng)費標準的一定比例，每年給與經(jīng)費補貼； 3）專項資助教學設(shè)施或設(shè)備。 30 創(chuàng)辦時，南都基金會為學校提供最基本的辦學條件，同時將學校所需的各項教學設(shè)備打包向社會籌募（如圖書室、電腦室、藝術(shù)教室、體育室等），依靠社會力量逐步充實學校的各項硬件和軟件。 各學校每年的審計由發(fā)展中心聘請會計師事務(wù)所進行，向社會公告審計結(jié)果。 （四）校長 學校董事會采取公開招聘方式，招聘符合新公民學校辦學宗旨、有教育理想和教育管理經(jīng)驗、年齡原則上不超過 45歲的人擔任校長，報發(fā)展中心備案。 （二）學?；I備組 發(fā)展中心在目標城市啟動新公民學校前，在當?shù)卣袠诉x擇一家 NPO 作為合作伙伴，共同組建新公民學?；I備組。 新公民學校的財產(chǎn)是社會公共財產(chǎn)，理事會承擔受托管理責任。發(fā)展中心通過制定和執(zhí)行新公民學校管理規(guī)則， 控制學校董事會，不斷提供培訓和其他資源支持等途徑，管理和服務(wù)各學校。在上述名稱前須加注冊地“北京市”或“北京市 **區(qū)”。條件具備時，可將只有小學的新公民學校改建成中學，也可單獨申辦新公民學校（含初中） 最后是職業(yè)教育。 （五）平民性： 低收費： 500 元左右每學期，低于辦學成本，不足部分面向社會募集；節(jié)儉型硬件。 4，校長： 1）接受促進中心指導； 2）負責日常工作 5，專家： 指導教學與課程甄選與淘汰。對于農(nóng)民工子女就學來說，合理的結(jié)構(gòu)是公益學校、民辦營利性學校、民辦非營利性學校三者并存，政府對民辦非營利性教育依據(jù)其公益程度予以財政支持。 （三）策略 項目實施的二至三年內(nèi)，以特色鮮明的辦學理念與辦學模式打造 “新公民 21 學?！逼放?，建設(shè)不少于 10 所新公民學校；五至十年內(nèi)，在保證質(zhì)量的前提下，擴大數(shù)量，推廣和復制 100 所“新公民學校”。 （一）天時 黨和國家領(lǐng)導人已將“社會和諧”當作衡量各級政府執(zhí)政能力和水平的重要指標，解決農(nóng)民工子女的教育問題，讓農(nóng)民工子女都享有教育平等權(quán)利，是建設(shè)社會主義和諧社會的必然要求。 1，優(yōu)質(zhì)的教育資源 —— 管理理念：成功理論與實踐總結(jié)。雖然政府會為了政績、市場會以“四低”的水平解決部分低收入農(nóng)民工子女的教育需求，但唯有公益性民辦學校才會將低收入農(nóng)民工子女當成其主要服務(wù)對象，并向其提供高質(zhì)量的教育。從國際上看，盡管各國的辦學體制不同，但在教育領(lǐng)域，政府 的財政支持都占有相當大的比例。 “非營利性、平民性與高質(zhì)量”的戰(zhàn)略定位，使“新公民學校”能夠得到 政府支持與企業(yè)和社會的參與。另一方面，學校的“四低”狀態(tài)，使其更加難以得到政府的承認，取得合法的辦學可證，政府的資源也難以進入學校。 54％的農(nóng)民工家庭月收入低于 1400 元，他們主要從事菜農(nóng)、菜販、個體小攤販、廢品回收、清 27 北京市理工大學教育科學研究所， 2021 年 12 月，《北京市打工子弟學校調(diào)研報告》 28 國家統(tǒng)計局， 2021 年，《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報告》 16 潔工等工作，生活、工作不穩(wěn)定，流動性強，居住在偏遠的城鄉(xiāng)結(jié)合部，超生現(xiàn)象嚴重，這些低收入家庭兒童的教育需求很難通過市場獲得。 市場失靈表現(xiàn)之二：民辦打工子弟學校教育質(zhì)量較低。 15 二、市場失靈的主要表現(xiàn) 民辦打工子弟學校的產(chǎn)生反映出現(xiàn)行教育體制在解決流動兒童就學問題上的乏力，表明這種教育體制已經(jīng)不能完全適應(yīng)當前人口大流動的社會格局，需要市場力量的介入。 —— 文化 /心理隔閡：在流動兒童比例較小的學校，流動兒童容易因文化、生活習慣上的差異而受到歧視；當流動兒童比例高于城市兒童時，又會導致城市兒童退出該校，兩者都說明兩種兒童間存在的文化 /心理障礙。此時，以市場方式運行的營利性學校應(yīng)運而生，解決了部 分剩余流動兒童教育問題，對政府失靈起到了一定的彌補作用。 第二節(jié) 市場的彌補作用與市場失靈 市場失靈是美國經(jīng)濟學家 Hansmann（ 1980） 24提出的，力圖解釋 NGOs 和營利組織的區(qū)別是什么，為 什么某些產(chǎn)品由 NGOs 而不是市場來承擔？ Hansmann 從市場的局限性入手對 NGOs 的功能需求進行分析。 公立學校吸納農(nóng)民工子女成本巨大。這勢必會影響學校正常的辦公和教學條件。 第二，政策性沖突。對于外來人口中的弱勢群體 —— 農(nóng)民工子女的教育問題，專門的教育政策是失靈的。這些城市外來人口壓力也很大，但當?shù)卣皇潜M力挖掘公辦學校的潛力，而對于發(fā)展民辦教育態(tài)度消極。第二，流動兒童教育“以流入地政府管理為主，以公辦學校就學為主。外部性也有 負面的，如環(huán)境污染，產(chǎn)生污染的廠家使其它人支付了本不該他們支付的社會成本。 中國傳統(tǒng)教育體制采取“地方負責，分級管理”的城鄉(xiāng)分割二元制度，即使農(nóng)村跨村上學也很困難，由農(nóng)村到城市公立學校更加困難。通過掃描發(fā)現(xiàn)， 無論政府與市場，在滿足農(nóng)民工子女教育需求方面都存在失靈的現(xiàn)象，以非營利性為特征的民辦的“新公民學?！比杂泻艽蟮男枨?。 9 《楚天都市報》刊登過《魔爪頻頻伸向幼女留守子女安全當引起重視》一文，文章報道了隨州曾都區(qū)法院少審庭一年開審的 48 宗案件中，因父母外出打工，幼女遭強奸或猥褻的案件竟占 1/3?！笔芙逃龣?quán)利是全球范圍里最基本的人權(quán)，其公平是最基本的教育公平。 由于社會環(huán)境的影響、家庭教育和監(jiān)護的缺位，廣大農(nóng)村留守兒童在學習、生活、行為習慣、人格塑造、個性發(fā)展和身心健康等方面產(chǎn)生了許多難以彌補的缺陷和問題（鄒樹新， 2021） 8。這種狀況如果的不到改變，將社會的和諧與穩(wěn)定的重大威脅 6。 另一方面，教育的不公平將導致嚴重的社會后果。 2021 年，全國4300 萬農(nóng)民工子女，其中約 2021 萬隨父母四處漂泊，成為“流動兒童”；約 2300萬留在家鄉(xiāng)，成為“留守兒童”。 2 在調(diào)查北京、上海、廣東、浙江后，項目研究小組分別形成了各地調(diào)查報告。此項工作由中央教科所完成 1。 為了論證項目的可行性， 2021 年 3 月，南都基金會聯(lián)合麥肯錫公司和 NPP（ Nonprofit Partners Foundation）、中央教科所、北京大興行知學校等機構(gòu)，組成了“新公民學?！表椖垦芯啃〗M，一起研究通過公益捐助建立民辦學校的方案。其中以問卷調(diào)查的方式，調(diào)查了北京 130 所（總數(shù)約 300 所）農(nóng)民工子弟學校 3；以訪談的方式，深入了解了北京、上海、廣東、浙江等地近 10 所不同類型的民辦農(nóng)民工子弟學校。2021 年，東莞市本地居民 160 萬，外來人口超過 840 萬。 4 UNDP、中國社會科學院， 2021 年，《中國城市發(fā)展問題觀察》 5 聯(lián)合國兒童基金會， 2021 年，《 2021 年世界兒童狀況報告》 圖 1 北京市流 動兒童增長情況 2021, 2021, 24 2021, 34 2021, 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1998 2021 2021 2021 2021 2021 年 （萬） 6 一方面， 為農(nóng)民工子女提供公平的教育，將促進農(nóng)民工子女和諧融入城市。據(jù)新華每日電訊 2021 年 11 月 4 日報道，上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例， 2021 年為 6:4； 2021 年猛增至 3:7。 8 歲到 14 歲，流動兒童的失學比例由 ％增長到 ％，說明流動兒童在校穩(wěn)定率低，存在中途輟學現(xiàn)象。 教育起點公平，是指尊重和保護每一個人受教育權(quán)利的平等。其衡量標準可定位在“讓受教育者人人學業(yè)有所得，學有所用” 11。新公民計劃一方面資助為農(nóng)民工子女提供服務(wù)的公益項目，包括道德養(yǎng)成、心理健康輔導、藝術(shù)培養(yǎng)、科普教育、支教等；另一方面，建立“新公民學?！?，直接解決流動兒童入學難的問題，促進其獲得“有質(zhì)量的教育公平”；使學校成為新公民計劃實施的重要基地，并將“新公民學?！眲?chuàng)辦成動員社會力量、解決農(nóng)民工子女教育問題的新模式。 政府失靈理論證明，政府對公共物品的提供具有很大的局限性，一部分人的過度需求（ excess demand）得不到滿足，另一部分人的特殊需求（ differentiated tastes）也得不到滿足。 15 外部性（ externalities），在經(jīng)濟學里，外部性是指參與交易人的行為影響到第三者，如教育和公共衛(wèi)生不僅有利于接受教育和衛(wèi)生保健的那些人自身，還有利于其它人。以下詳細闡述。由于外來人口壓力最大，公辦學校難以解決，因此積極鼓勵民辦教育的發(fā)展。 2021 年南京與武漢市，于公立學校就學的流動兒童分別達到了 80％與 83％ 20。 12 度、教育財政撥款和管理制度沒有進行相應(yīng)變革的情況下，為流動兒童“提供平等接受義務(wù)教育的條件”的法律規(guī)定的實際執(zhí)行將會大打折扣。 流 動兒童的特殊需求與流入地學校利益間有潛在的沖突。 第四，投入風險大 。 第六，教育資源不足。從消費者的角度考慮，當然傾向找 NGO 來提供這類服務(wù)。 —— 身份門檻：北京的流動兒童需五證（暫住證、務(wù)工證明、居住證、流出地無人監(jiān)護證明、戶口簿）俱全，然后到街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理“借讀證”。 —— 教材適應(yīng)性：如使用全國大部分地區(qū)使用的人教版的教材，與流出地保持一致，減少了流動兒童回到家鄉(xiāng)重新適應(yīng)的問題。民辦學校市場發(fā)育成熟，檔次分明，適應(yīng)不同流動人口階層，每學期收費在 800～ 4000 元之間?！八牡汀笔沁@些學校運營的基本特征，即低投入（幾十萬元不等）、低收費（ 300～ 600 元 /學期）、低薪水（老師工資平均約 700 元 /月），最終導致低教育質(zhì)量（硬件和軟件） 27。 圖 3：市場失靈的原因分析 29 項目研究小組， 2021 年 4 月，《廣東調(diào)研報告》。 圖 4：民辦公助的“新公民學?！? 民辦公助 的 “ 新公民學校 ” 平民性 高質(zhì)量 非營利 政府支持 企業(yè)捐助 社會參與 18 這三大戰(zhàn)略定位各自具有獨立的重要意義，同時又互即互入，構(gòu)成鼎立之勢：非營利性 是打破當前四低民辦教育運營死結(jié)的重大突破點，同時也是引入社會參與 ,保障可持續(xù)發(fā)展的重要條件。以北京為例，政府只要按公辦學校生均辦公經(jīng)費的 1/3 補助民辦農(nóng)民工子弟學校，即每位流動兒童補助 400 元，不到公辦學校生均教育事業(yè)費的 1/10，則學校就能夠很好地運行。 19 感恩與回饋、責任心等）的重要實踐；也是城市社會主動親和外來人口，彌合裂痕，共創(chuàng)和諧的切入口。將多余的資源用 于建立更多的平民學校，幫助更多需要幫助的兒童。 2，特色教育理念 —— 服務(wù)性：滿足目標人群的實際需求，目的主要在補足。由前面的分析可以看出，仍有大量的失學流動兒童、因經(jīng)濟問題無力支付學費而留在家鄉(xiāng)的留守兒童、以及進入低收費低質(zhì)量民辦學校的流動兒童。 第二，顯著提升農(nóng)民工子女受教育質(zhì)量。 22 （一）民辦，主要涉及以下幾方面： 1，南都基金會： 1）為每所學校的成立與前期運行捐款 100～ 200 萬元； 2）委托“新公民學校發(fā)展中心”實施項目管理。 （三）非營利。原因是申辦初中，必須規(guī)劃建設(shè)理化實驗室，至少增加 20 萬元 23 成本。 發(fā)展中心的決策機構(gòu)是“新公民學校管理委員會”。 學校在發(fā)展中心的指導下獨立開展宣傳、籌款、教學管理以及圍繞農(nóng)民工子女成長開展的各項工作。其大校牌內(nèi)容為 ： 新公民學校校標 +地名 +新公民學校 ，另設(shè)校標牌，內(nèi)容為： 新公民學校校標 +南都基金會捐建 。 發(fā)展中心除高