【正文】 本標(biāo)題： BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析及風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵詞： BOT項(xiàng)目，項(xiàng)目融資，因素分析，風(fēng)險(xiǎn)管理來源：報(bào)送稿件分類欄目：交流園地報(bào)送部門：省人大常委會環(huán)資工委辦公室報(bào)送人姓名：陳斌本文字?jǐn)?shù)：43213正文：BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析及風(fēng)險(xiǎn)管理摘要 BOT方式是自20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的一種重要的項(xiàng)目融資模式，目前正以其獨(dú)特的優(yōu)勢在我國越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮作用。如何做好BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理、盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)和合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是BOT融資項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。 本文以BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素及風(fēng)險(xiǎn)管理為研究主題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。本文界定了BOT融資項(xiàng)目的基本概念并闡述了其基本運(yùn)行方式，同時(shí)對BOT融資項(xiàng)目涉及的主要合同內(nèi)容及其特點(diǎn)進(jìn)行了分析；結(jié)合BOT融資項(xiàng)目的特征，對BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分類和分析，并構(gòu)建了一個(gè)基于模糊評判方法的BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素影響度評價(jià)體系。 本文采用理論和實(shí)際相結(jié)合的漸進(jìn)式論述方法，在分析了BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理一般策略的基礎(chǔ)上，逐步深入地對我國三個(gè)BOT融資項(xiàng)目典型案例進(jìn)行了實(shí)證分析，較為系統(tǒng)地總結(jié)了其成功的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也闡明了我國在BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在的主要問題，并針對性地提出了具有一定實(shí)際價(jià)值的相關(guān)對策建議，以期對BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理起到一定借鑒作用。關(guān)鍵詞：BOT項(xiàng)目，項(xiàng)目融資，因素分析，風(fēng)險(xiǎn)管理1 緒論 基礎(chǔ)設(shè)施是國家經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展的先決條件。1978年以來，我國實(shí)行了改革開放政策，中國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。但由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的長期不足和基礎(chǔ)設(shè)施營運(yùn)的非市場化，造成了我國基礎(chǔ)設(shè)施長期落后的局面，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。在2005年亞洲開發(fā)銀行、日本國際協(xié)力銀行和世界銀行聯(lián)合發(fā)布的《連接?xùn)|亞：基礎(chǔ)設(shè)施的新框架》研究報(bào)告中顯示，在未來五年，東亞發(fā)展中國家將需要超過一萬億美元投資修建道路、供水、通訊、電力和其他基礎(chǔ)設(shè)施，而中國預(yù)計(jì)將需要全部投資中的80%。如此龐大的基建資金，完全靠國家財(cái)政顯然是無法承擔(dān)的。以水利方面而言，2006年重慶遭遇特大干旱，來自國家防總辦公室的數(shù)字顯示，重慶市因旱直接經(jīng)濟(jì)損失超過80億元。而暴露出的一大問題就是水利設(shè)施配套建設(shè)嚴(yán)重滯后，已有水庫嚴(yán)重老化。全市現(xiàn)有小型水庫、小型引水渠堰、小型提灌站、山坪塘、石河堰等各類微型水利工程18萬多處，但至今沒有一座主要用于灌溉的大型骨干水利工程，另外60%的已有水庫是急需整治的病險(xiǎn)水庫。再說交通設(shè)施方面，據(jù)2004年國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國單位面積地域上所擁有運(yùn)輸線路的長度（路網(wǎng)密度），,。我國公路的結(jié)構(gòu)性差距更甚，從技術(shù)等級上講，%，高級、次高級路面僅占43%，而西方發(fā)達(dá)國家一般都在60%以上[2]。在公路建設(shè)全面鋪開，資金大量投入的過程中，養(yǎng)護(hù)資金捉襟見肘，直接導(dǎo)致大量的現(xiàn)有公路、橋梁超期服役，通行能力下降，養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)日益加重。 政府重視不夠、國家投資政策不靈活都是造成上述基礎(chǔ)建設(shè)嚴(yán)重滯后的原因，但建設(shè)資金不足是最重要的一個(gè)原因。采用BOT融資方式加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，一方面有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，通過引入新的融資方式，廣泛吸收民間資本和境外投資，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展；另一方面有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平，通過BOT方式引入市場競爭機(jī)制，為傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理提供活力，使經(jīng)營者提高服務(wù)水平，最終受益的將是廣大老百姓。BOT融資方式是我國當(dāng)前最具吸引力和發(fā)展前景的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式之一。 BOT項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長，涉及面廣，投入資金量大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)的因素多。因此，在BOT融資項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)的合理分配和有效管理是其關(guān)鍵。目前，國內(nèi)外在進(jìn)行BOT融資方式的探索過程中，取得了一些成功范例，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出不少問題，例如，1987年，在伊朗投資總額45億美元的Barder Khomneml石油化工綜合工廠項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目所在地經(jīng)常遭到戰(zhàn)機(jī)不斷的空襲，投資者只好放棄項(xiàng)目，導(dǎo)致日本三菱銀行為該項(xiàng)目直接損失達(dá)10億美元。加拿大政府曾經(jīng)為了限制國外資本直接投資其資源項(xiàng)目，在修改外資政策的同時(shí)頒布了新的國家能源政策，先后對國外投資者增稅并買斷其投資，最后導(dǎo)致政府不得不取消1000多億美元的能源項(xiàng)目。1999年開始運(yùn)作的武漢湯遜湖污水處理廠由于政府要求提前移交而失敗，導(dǎo)致投資方――武漢凱迪電力股份有限公司損失進(jìn)千萬。 從上述失敗BOT案例中可以看出BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性。可以說，風(fēng)險(xiǎn)管理是BOT融資項(xiàng)目的核心問題[1]。在實(shí)施BOT融資項(xiàng)目的過程中，政府、項(xiàng)目公司、承包商等各個(gè)參與方都要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。如果BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)，則勢必?fù)p害國家的利益，影響投資者的積極性，最終導(dǎo)致BOT融資項(xiàng)目的失敗。而且，由于BOT融資項(xiàng)目的特殊性，其由于風(fēng)險(xiǎn)管理失誤造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般項(xiàng)目。因此，有必要對BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行深入的研究，以保證BOT融資項(xiàng)目的成功。 自BOT的概念被正式提出以來，世界各國紛紛開始了對BOT項(xiàng)目的探索和研究。經(jīng)過二十多年的實(shí)踐和運(yùn)用，BOT項(xiàng)目在世界各國的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了非常廣泛的應(yīng)用。不過由于世界各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律制度等多方面存在差異，因而在運(yùn)用BOT項(xiàng)目方面也存在許多不同的地方。一般而言，發(fā)達(dá)國家各類經(jīng)濟(jì)法規(guī)健全，政策透明度高，政府充分考慮BOT項(xiàng)目投資者的利益，雙方形成良好的合作關(guān)系，市場競爭有序而高效，為BOT的發(fā)育提供了良好的環(huán)境。而發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的立法不完善，市場的秩序與效率都比不上發(fā)達(dá)國家，政府部門在履行合同義務(wù)方面缺乏良好的信譽(yù)，所以BOT風(fēng)險(xiǎn)管理尚不規(guī)范，BOT項(xiàng)目成功率較低。例如，泰國、菲律賓和印度等發(fā)展中國家的政府由于急于解決基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后的問題而開展BOT融資項(xiàng)目，其共同問題是以政府名義做出的承諾太多，這種實(shí)踐既不能普遍推廣，又遺留了許多問題。 中國發(fā)展BOT項(xiàng)目是國家計(jì)委在制定“八五”吸收外資計(jì)劃中最早提出來的。廣東沙角B電廠項(xiàng)目是我國第一個(gè)事實(shí)上利用BOT方式吸收外資的項(xiàng)目，它的建設(shè)是完全參照BOT方式的國際運(yùn)作慣例進(jìn)行的。我國進(jìn)入90年代后，BOT方式開始在我國迅速發(fā)展。1994年，上海浦東新區(qū)有關(guān)方面推出了包括新區(qū)垃圾焚燒廠、集中供熱系統(tǒng)等在內(nèi)的一批BOT項(xiàng)目向海內(nèi)外招商。同年，由北京市政工程局與在美國注冊的林同炎中國公司簽約籌建的北京京通快速公路成為了我國第一個(gè)以規(guī)范化方式進(jìn)行的BOT公路項(xiàng)目。1995年8月，國家計(jì)委、前電力工業(yè)部和交通部聯(lián)合頒布了《關(guān)于試辦外商投資特許項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），確定將采用BOT方式試辦外商投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該《通知》和對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部頒布的《關(guān)于BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題通知》是目前我國最早的專門針對BOT方式的法律文件。同年，廣西來賓電廠B廠BOT項(xiàng)目作為國內(nèi)首例中央政府直接指導(dǎo)下的BOT試點(diǎn)開始實(shí)施。特別是近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)嚴(yán)重滯后，政府開始大力推廣該模式的應(yīng)用。2003年8月，奧運(yùn)主體“鳥巢”體育場以特許經(jīng)營方式發(fā)包，隨后建設(shè)部于2004年5月1日開始實(shí)施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，BOT融資模式進(jìn)一步發(fā)展。目前，30多個(gè)奧運(yùn)場館建設(shè)項(xiàng)目中的近三分之二以特許經(jīng)營的方式進(jìn)行。 另一方面，對于BOT項(xiàng)目的研究也隨著項(xiàng)目不斷發(fā)展而逐漸深入。我國學(xué)術(shù)界對BOT融資方式的研究有三個(gè)較為明顯的階段。1994年以前是對BOT投融資方式的概念引入階段，1994年初到1995年末是對BOT投融資方式在我國推廣和運(yùn)用的目的和意義的探索階段和運(yùn)作方式介紹，從1996年開始，隨著BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，對運(yùn)行中的一些具體問題開始有了較深入的探討。國內(nèi)對于BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)研究主要體現(xiàn)在： （1）在風(fēng)險(xiǎn)識別方面，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)識別的技術(shù)和工具的應(yīng)用和研究很多，主要包括頭腦風(fēng)暴法（Brain Storming）、德爾菲法（Delphi）、檢查表法（Check Lists）、情景分析法（Scenarios）、事件樹法（Event Trees）、專題討論會法等等[5]。此外，可以借鑒項(xiàng)目管理中的工作分解結(jié)構(gòu)（WBS），通過類比，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)來系統(tǒng)地識別建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)[6]。近年來，國內(nèi)也有學(xué)者提出表上作業(yè)方法[7]，按照風(fēng)險(xiǎn)特征來對工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別。 （2）在風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方面，有學(xué)者引入工程可靠性分析中的故障樹分析法[8]，應(yīng)用圖形演繹方法建立了BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析模型，對風(fēng)險(xiǎn)的不確定性及概率進(jìn)行了初步研究，找出了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)模式。還有學(xué)者結(jié)合重大工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，以系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，研究了風(fēng)險(xiǎn)管理的可行性和基本過程。[8] （3）在BOT風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目分擔(dān)方面，有學(xué)者認(rèn)為，BOT融資方式的研究應(yīng)圍繞BOT的前期工作展開，特別是要抓住項(xiàng)目融資和風(fēng)險(xiǎn)管理這兩個(gè)關(guān)鍵因素，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的成敗是BOT融資項(xiàng)目能否獲得成功的關(guān)鍵，因此應(yīng)在BOT融資項(xiàng)目的前期研究階段全面識別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。[9]可以看出，目前我國關(guān)于BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的研究主要限于學(xué)術(shù)界和理論分析等方面。如何在項(xiàng)目建設(shè)前期的開發(fā)與策劃階段，系統(tǒng)地應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理的決策與技術(shù)為項(xiàng)目決策提供依據(jù)仍處于發(fā)展的初期。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的理論和方法研究，也主要局限單一方法和工具的定性分析方面。全方面的風(fēng)險(xiǎn)管理理論和方法研究成果較少，定性和定量分析的結(jié)合也處于起步階段。 而國外目前主要研究方向是風(fēng)險(xiǎn)的定量分析，如美國航天局的專家就提出了風(fēng)險(xiǎn)全息層次模型（Hierarchical Holographic Model）和風(fēng)險(xiǎn)過濾、排序和管理框架（The Risk Filtering，Ranking，and Management Framework），并以風(fēng)險(xiǎn)矩陣的理論和方法為主要工具，提出了集成化定量風(fēng)險(xiǎn)管理理論（Integrated Quantitative RiskManagement） [11]。這些理論都以風(fēng)險(xiǎn)矩陣的理論和方法為主要工具，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化分析，說明風(fēng)險(xiǎn)矩陣的理論和方法是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)研究的前沿方向。在風(fēng)險(xiǎn)量化方面，還有學(xué)者提出了能力成熟度模型（Maturity Models）、任務(wù)模型（MissionModels）、運(yùn)籌規(guī)劃模型（Operations Models）、費(fèi)用模型（Cost Models） [11]等較為有效的風(fēng)險(xiǎn)量化模型和方法。 可以看出，國外關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理的研究仍然主要以定性研究為主，涉及到風(fēng)險(xiǎn)定量分析方面的研究成果比較少。國外多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)研究仍然側(cè)重于某一個(gè)技術(shù)側(cè)面，例如投標(biāo)報(bào)價(jià)策略、項(xiàng)目決策分析等等。關(guān)于工程和風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)分析和管理方法仍將是將來風(fēng)險(xiǎn)管理研究的發(fā)展方向。另外，隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的不斷發(fā)展，關(guān)于BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)分析和管理方面的定量和定性結(jié)合將是今后風(fēng)險(xiǎn)研究的主要方面和發(fā)展方向。[13] 綜合國內(nèi)外對于風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐和研究現(xiàn)狀分析，當(dāng)前在風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)、手段和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面有較多的成果，但結(jié)合BOT融資項(xiàng)目的特點(diǎn)，對于BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究成果還不全面?；谶@一點(diǎn)，本文將結(jié)合BOT融資項(xiàng)目的特殊性，重點(diǎn)從BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別、評價(jià)、管理等方面入手，結(jié)合典型案例，討論BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理策略并提出合理建議。 本文在前人研究的基礎(chǔ)上，采用綜合歸納和分類研究法，系統(tǒng)地對BOT融資項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，并分析其影響因素。運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法，建立一個(gè)基于模糊評判方法的BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響因素影響度評價(jià)體系，并以全面風(fēng)險(xiǎn)管理思想為基礎(chǔ)，結(jié)合我國三個(gè)典型的BOT融資項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，研究BOT融資風(fēng)險(xiǎn)管理策略，提出其存在的主要問題。最后，運(yùn)用綜合歸納和系統(tǒng)思想針對我國BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的問題提出了具有一定實(shí)際價(jià)值的建議。：①BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類；②BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)影響度的量化分析；③BOT融資項(xiàng)目典型案例風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)證分析；④針對BOT融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中存在問題的對策建議。2 BOT融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及其主要影響因素分析 BOT融資項(xiàng)目的概念、基本運(yùn)行方式、涉及的主要合同 BOT融資項(xiàng)目的概念BOT是英文BuildOperateTransfer的縮寫，即“建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓”，又稱為“公共工程特許權(quán)”。BOT實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織將其定義為：“政府部門通過與私營機(jī)構(gòu)簽訂特許權(quán)協(xié)議，特許該機(jī)構(gòu)所屬項(xiàng)目公司承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許權(quán)期限內(nèi)，項(xiàng)目公司可將產(chǎn)品出售或通過收費(fèi)以償還投資成本和獲得合理利潤，政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)，特許期限屆滿，項(xiàng)目公司將設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給簽約方的政府部門”。[14]BOT的具體形式包括以下幾種：（1）標(biāo)準(zhǔn)BOT（BuildOperateTransfer），即建造－經(jīng)營－移交。是指私人財(cái)團(tuán)或國外財(cái)團(tuán)自己融資，建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，并在項(xiàng)目所在國授予的特許期內(nèi)經(jīng)營該公共設(shè)施，以經(jīng)營收入抵償建設(shè)投資，并獲得一定收益，經(jīng)營期滿后將該設(shè)施移交給政府。（2）BOOT（BuildOwenOperateTransfer），即建設(shè)－擁有－經(jīng)營－移交。是指私人財(cái)團(tuán)或國外財(cái)團(tuán)融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后，在規(guī)定期限內(nèi)擁有所有權(quán)并進(jìn)行經(jīng)營，經(jīng)營期滿后將該設(shè)施移交給政府。BOOT與BOT的區(qū)別在于：BOOT在特許期內(nèi)既擁有經(jīng)營權(quán)，又擁有所有權(quán)。此外，BOOT的特許期都要比BOT的長一些。（3）BOO（BuildOwenOperate），即建設(shè)－擁有－經(jīng)營。是指私人財(cái)團(tuán)或國外財(cái)團(tuán)根據(jù)政府的特許權(quán)建設(shè)并擁有某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，但最終并不一定將該設(shè)施移交給政府。（4）BLT（BuildLeaseTransfer），即建設(shè)－租賃－移交。是指工程完工后，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的私人財(cái)團(tuán)或國外財(cái)團(tuán)將項(xiàng)目出租給第三者，通過分期收取租賃款的方式收回工程投資和合理利潤，在特定期限之后，再將所有權(quán)移交給政府。（5）BTO（BuildTransferOperate），即建設(shè)－移交－經(jīng)營。是指由于私營機(jī)構(gòu)不宜在運(yùn)營期間享