【正文】 七、民航篇 ——中國(guó)民航業(yè)改革發(fā)展的新階段 民航改革問(wèn)題，是近幾年來(lái)社會(huì)輿論關(guān)注的重點(diǎn)。1998年民航票價(jià)搞活和全行業(yè)虧損，以及1999年的機(jī)票“禁折令”，引起輿論的廣泛批評(píng)，同時(shí)也引起理論界對(duì)民航行業(yè)壟斷問(wèn)題的注意。民航的問(wèn)題但是，這只是反映了我國(guó)民航業(yè)內(nèi)現(xiàn)存問(wèn)題的一小部分。我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的高速發(fā)展是有目共睹的，行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)也是有目共睹的，其中一些優(yōu)秀的企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始嶄露頭角。但是，中國(guó)民航作為一個(gè)大系統(tǒng)，它的內(nèi)部確實(shí)存在一系列問(wèn)題，其現(xiàn)行體制和管理水平，和一個(gè)高度現(xiàn)代化的行業(yè)的要求，確還有很大距離，亟需進(jìn)行改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。民航作為現(xiàn)代交通運(yùn)輸?shù)闹匾块T，和國(guó)家的整體利益息息相關(guān)。所以民航改革和行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，始終受到國(guó)家有關(guān)部門的高度重視。2001年，新一輪改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的整體方案即將出臺(tái)，并分步組織實(shí)施。 1990年代中期以來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境，已經(jīng)從賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)向買方市場(chǎng)，原有的粗放發(fā)展模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的環(huán)境。21世紀(jì)初，我國(guó)民航業(yè)的發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期。從國(guó)際民航市場(chǎng)看，經(jīng)濟(jì)全球化加速了世界航空運(yùn)輸業(yè)自由化和聯(lián)盟化的進(jìn)程，隨著我國(guó)加入WTO的日益臨近，和國(guó)際民航界“天空開(kāi)放”的大趨勢(shì)，中國(guó)民航面對(duì)國(guó)外眾多強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的挑戰(zhàn)。為了在應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，民航系統(tǒng)面臨著加強(qiáng)全行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的艱巨任務(wù)。時(shí)不我待，必須加快民航改革進(jìn)程，要求在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)管理理念、行政和監(jiān)管體制、市場(chǎng)體系和企業(yè)制度等各方面，進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整和改革。非如此，不能適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)。 20世紀(jì)的新興交通運(yùn)輸業(yè)——民航 現(xiàn)代的基礎(chǔ)交通運(yùn)輸業(yè)民航是現(xiàn)代基礎(chǔ)交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)。對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，一個(gè)完善的民航體系已成為綜合國(guó)力的重要組成部分。民航運(yùn)輸業(yè)是20世紀(jì)的新興運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)，至今只有70年的歷史。大型噴氣式運(yùn)輸機(jī)投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)僅50年?，F(xiàn)代民航業(yè)以高速度、大規(guī)模、大跨度運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)，大大加快了全球經(jīng)濟(jì)、政治生活的節(jié)奏（半個(gè)多世紀(jì)前以日、周計(jì)算的運(yùn)輸周期，現(xiàn)在僅以小時(shí)計(jì)算），縮短了各大洲之間的距離，從根本上改變了人類生活的面貌?？梢哉f(shuō)，航空運(yùn)輸技術(shù)和信息技術(shù)的革命，同為20世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的最重要技術(shù)物質(zhì)基礎(chǔ)。 今天，以世界各大城市為節(jié)點(diǎn)，已經(jīng)形成全球性航空運(yùn)輸體系。截止到1996年末，國(guó)際民航組織定期航空公司在役的商用飛機(jī)為16160架。全球約有790家航空承運(yùn)人提供定期航班運(yùn)輸，其中720家提供定期航班旅客運(yùn)輸，70家經(jīng)營(yíng)定期全貨運(yùn)航班運(yùn)輸，機(jī)隊(duì)平均規(guī)模約為28架。，其中美國(guó)的現(xiàn)有民用機(jī)場(chǎng)就有5600多個(gè)。 民航在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用民航的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展密切相關(guān)。從長(zhǎng)期看，民航運(yùn)輸量的增長(zhǎng)是世界經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)速度的大約2倍。尤其是發(fā)展中國(guó)家，還有很大的發(fā)展?jié)摿Α：娇者\(yùn)輸業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)呈現(xiàn)高度正相關(guān)關(guān)系。繁榮時(shí)期航空運(yùn)輸市場(chǎng)旺盛，增長(zhǎng)加快；衰退時(shí)期則需求下降，增長(zhǎng)緩慢。國(guó)際局勢(shì)的動(dòng)蕩、世界油價(jià)的變化，也可以加大或減小民航運(yùn)輸業(yè)的波動(dòng)幅度或改變其運(yùn)行的方向。 民航業(yè)的聯(lián)帶效應(yīng)很大。民航業(yè)的快速發(fā)展可有效地促進(jìn)旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著民航運(yùn)輸成本的下降，將使社會(huì)交易成本大幅度下降。 根據(jù)世界民航組織報(bào)告，1990年全球航空公司運(yùn)輸貨物2200萬(wàn)噸，約占全世界出口制品總價(jià)值的1/4；年業(yè)務(wù)量產(chǎn)值約為2000多億美元，約占世界GDP總值的1%，并帶動(dòng)了約5000億美元的間接和誘發(fā)收入；。在我國(guó)，民航運(yùn)輸業(yè)屬于高增長(zhǎng)彈性的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)19781997年間數(shù)據(jù)測(cè)算，GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、1997年，民航全行業(yè)最終服務(wù)收入（含總局直屬企業(yè)和地方民航企業(yè)）約700億元，若按照民航直接收入與間接收入（旅游、保險(xiǎn)、郵政收入等）之比，間接收入在15002000億元。 胡鞍鋼，2000年。 航空運(yùn)輸業(yè)的基本特點(diǎn)民用航空運(yùn)輸是廣義運(yùn)輸業(yè)（航空、鐵路、公路、水運(yùn)、管道）之一，又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空中交通體系。民航是由現(xiàn)代各前沿科學(xué)技術(shù)（航空、電子信息）支持的高度復(fù)雜的空中交通運(yùn)輸網(wǎng)，是由空中交通管制、機(jī)場(chǎng)、航線、航空運(yùn)輸公司、營(yíng)銷及結(jié)算系統(tǒng)，以及各類后勤、服務(wù)企業(yè)等組成的有機(jī)整體。所以，航空運(yùn)輸業(yè)的基本特點(diǎn)是高科技、高投入、國(guó)際化，兼有基礎(chǔ)性和贏利性兩種屬性。對(duì)于民航業(yè)的投資者來(lái)說(shuō)，它的特點(diǎn)是投資大，回報(bào)周期長(zhǎng)，較低和較穩(wěn)定的收益。隨著民航業(yè)的發(fā)展，需要改善航班和地面服務(wù)，需要不斷更新飛機(jī)和修建機(jī)場(chǎng)。1990年代中期，全世界平均每年訂購(gòu)民用噴氣飛機(jī)662架，約380億美元。我國(guó)自“九五”以來(lái)，每年僅機(jī)場(chǎng)投資就在100億元以上。民航一般不允許高利潤(rùn)率，世界前100家最大航空公司的平均利潤(rùn)率約5%，%左右。所以世界上許多國(guó)家的航空運(yùn)輸企業(yè)，或?yàn)閲?guó)有，或國(guó)家控股。由于航空運(yùn)輸對(duì)安全性和精確性有很高的要求，所以運(yùn)行的各環(huán)節(jié)（從飛機(jī)的維護(hù)、機(jī)場(chǎng)服務(wù)、航班及空中交通管理，以及企業(yè)管理）的管理水平要求非常高。航空運(yùn)輸關(guān)系到國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)，故具有準(zhǔn)軍事性質(zhì)；作為國(guó)家的一個(gè)基礎(chǔ)交通網(wǎng)，又具有一定的公共服務(wù)性質(zhì)（比如規(guī)定的航班，不論乘客多少都必須準(zhǔn)點(diǎn)起飛），和基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)。從國(guó)家角度看，不論賠賺，都要大規(guī)模投資于機(jī)場(chǎng)和空管設(shè)施。也就是說(shuō)，在民航運(yùn)輸業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，還要兼顧基礎(chǔ)建設(shè)和普遍服務(wù)。民航發(fā)展的區(qū)域性 按照ICAO的劃分方法，世界分為北美、歐洲、亞太、中東、拉美、非洲6個(gè)統(tǒng)計(jì)區(qū)域，各地區(qū)空運(yùn)發(fā)展的差異是顯而易見(jiàn)的。其中，北美、歐洲和亞太部分地區(qū)為世界的經(jīng)濟(jì)重心區(qū)。與此相適應(yīng)，世界上的主要空運(yùn)大國(guó)均分布于此，在空運(yùn)總周轉(zhuǎn)量的構(gòu)成中，% 、%%。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)航空運(yùn)輸也是相應(yīng)發(fā)展迅速的地區(qū)。我國(guó)由于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，表現(xiàn)在航空運(yùn)輸領(lǐng)域則是東部、中部地區(qū)航線網(wǎng)絡(luò)密集，航班頻率高，機(jī)場(chǎng)等地面基礎(chǔ)設(shè)施比較完備。一方面東部、中部快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)航空運(yùn)輸?shù)倪M(jìn)一步發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，另一方面，航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)達(dá)對(duì)該地區(qū)資金、人員和物質(zhì)的流動(dòng)提供了必要的物質(zhì)支持，進(jìn)一步支撐了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。從我國(guó)現(xiàn)有的民航系統(tǒng)劃分來(lái)看，華北、華東、中南地區(qū)旅客周轉(zhuǎn)量比較大，該地區(qū)的各機(jī)場(chǎng)是民航旅客的集散地，而這又與該地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及人均消費(fèi)能力相平衡的。 20年來(lái)中國(guó)民航的發(fā)展及增長(zhǎng)潛力 我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的加速發(fā)展是1980年代初開(kāi)始的。29世紀(jì)80年代前，我國(guó)民航業(yè)規(guī)模很小，發(fā)展也很慢。從“六五”時(shí)期開(kāi)始，國(guó)家大力解決交通運(yùn)輸業(yè)滯后的問(wèn)題，對(duì)民航尤其高度重視，給以優(yōu)惠政策扶持發(fā)展（如降低飛機(jī)、航材進(jìn)口關(guān)稅，允許收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)等），對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不斷加大投資力度。1980年以來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)務(wù)就以每5年翻一番以上的速度超常發(fā)展，“八五”時(shí)期，民航的發(fā)展速度等于整個(gè)交通運(yùn)輸業(yè)的3倍。 近20年中，民航主要運(yùn)輸指標(biāo)—客運(yùn)量、貨郵量、總周轉(zhuǎn)量分別從1980年的343萬(wàn)人、140萬(wàn)噸和87億噸公里。%、%%。 1980年，我國(guó)民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在世界排名第35位，1996年即已升至第10位，旅客周轉(zhuǎn)量由第33位上升到第5位。全民航運(yùn)輸企業(yè)的業(yè)務(wù)收入。 表71 1978`1998年我國(guó)民航全行業(yè)主要生產(chǎn)指標(biāo) 旅客運(yùn)輸量（萬(wàn)人）增長(zhǎng)%貨郵運(yùn)輸量（萬(wàn)噸）增長(zhǎng)%運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量（億噸公里）增長(zhǎng)%19782311980343198574719891283199016601991217819922886199333831994403919955117199655511997563019985755資料來(lái)源：《從統(tǒng)計(jì)看民航1999》p7101978年，中國(guó)民航擁有的固定資產(chǎn)總共只有3億元，而1997年民航直屬公司所有資產(chǎn)已達(dá)1557億元?，F(xiàn)民航業(yè)硬件設(shè)施已經(jīng)大大縮小了和國(guó)際先進(jìn)水平的距離，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也已經(jīng)得到較廣泛應(yīng)用。目前，我國(guó)共有從事客運(yùn)的民航運(yùn)輸公司24家，其中總局直屬10家航空公司約占總營(yíng)業(yè)額的86 %。1998年底，全國(guó)民航飛機(jī)總數(shù)1004架，其中運(yùn)輸飛機(jī)523架（其中波音系列飛機(jī)256架，麥道系列61架、空中客車系列71架）。 航線布局日益擴(kuò)大。1978年中國(guó)民航共擁有各類航線162條，國(guó)際通航城市15個(gè)，；1998年航線數(shù)達(dá)到1122條，其中國(guó)內(nèi)航線983條，國(guó)際航線131條，國(guó)際通航城市達(dá)到57個(gè)，航運(yùn)里程達(dá)到218．26萬(wàn)公里。基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。到1998年，全國(guó)有航班使用機(jī)場(chǎng)142個(gè)。1981～1998年，民航基本建設(shè)和技術(shù)改造（不包括飛機(jī)購(gòu)置或租賃）投資共計(jì)525億元?？梢钥吹?，“九五”以來(lái)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的發(fā)展，“九五”時(shí)期投資已超過(guò)前15年的總和。 表72 “ 六五”以來(lái)民航完成投資情況 （億元人民幣）總計(jì)其中基本建設(shè)其中技術(shù)改造198185198690199195199619971998 資料來(lái)源：《從統(tǒng)計(jì)看民航》1999年， p21520年來(lái)，中國(guó)民航通過(guò)融資租賃飛機(jī)、國(guó)外優(yōu)惠貸款、企業(yè)境外上市和外商直接投資等各種方式利用外資175億美元。目前，中國(guó)民航已有各類外商投資企業(yè)62家，涉及飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)維修、培訓(xùn)和零備件支援、航空食品、航油供給、航空地面服務(wù)等領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)10多年持續(xù)高速的發(fā)展，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，特別是1997年亞洲金融危機(jī)、國(guó)內(nèi)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期，中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)也進(jìn)入了增長(zhǎng)速度放緩的調(diào)整期。估計(jì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)原有速度后，中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)還會(huì)繼續(xù)以較高速度發(fā)展。無(wú)論從哪方面看，我國(guó)民航運(yùn)輸市場(chǎng)，有很大發(fā)展?jié)摿Α?～3%。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)在世界范圍內(nèi)中所占份額還是很小的，尤其在國(guó)際航線方面。從世界平均水平看，世界航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)量占世界總GDP的1%；客運(yùn)量占世界總?cè)丝诘?0%（1990年）；%；客運(yùn)量占總?cè)丝诘牟蛔?%（1999年）。與先進(jìn)水平比，我國(guó)GDP總量約為美國(guó)的1/7，航空運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量?jī)H相當(dāng)于美國(guó)的1/14。據(jù)國(guó)際權(quán)威組織對(duì)1998～2018年世界航空市場(chǎng)的預(yù)測(cè)：%～5%，%，%～%。 現(xiàn)行體制及主要問(wèn)題 改革開(kāi)放前，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)由民航總局統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，集航空運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)、航空管制等功能為一體。1980年，根據(jù)鄧小平同志“民航一定要企業(yè)化”的指示，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)從軍隊(duì)中分離出來(lái)，改為商業(yè)航空運(yùn)輸，民航總局由空軍領(lǐng)導(dǎo)改歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，民航內(nèi)部實(shí)行政企合一。從1984年開(kāi)始，民航系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了較全面的機(jī)構(gòu)調(diào)整，按政企分開(kāi)的原則，實(shí)行航管、機(jī)場(chǎng)、航空運(yùn)輸公司分立，并在市場(chǎng)準(zhǔn)入、航線進(jìn)入、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、飛機(jī)購(gòu)置等方面逐步放松管制。1987年實(shí)行航空運(yùn)輸公司改革，原中國(guó)民航獨(dú)家經(jīng)營(yíng)改為多家經(jīng)營(yíng)，航空運(yùn)輸業(yè)初步引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。下面簡(jiǎn)要介紹當(dāng)我國(guó)前民航管理體制的情況和存在的主要問(wèn)題： 行政管理機(jī)構(gòu)目前我國(guó)民航行政管理機(jī)構(gòu)，包括民航總局、大區(qū)和省三級(jí)管理機(jī)構(gòu)。存在管理層次多，民航總局和地區(qū)管理局直接經(jīng)營(yíng)管理機(jī)場(chǎng)，省局與機(jī)場(chǎng)合一等問(wèn)題。近20年來(lái)，中國(guó)民航經(jīng)歷了從大一統(tǒng)體制走向航管、機(jī)場(chǎng)、運(yùn)輸公司分立、鼓勵(lì)多家設(shè)立航空公司以形成競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有走完。當(dāng)前，民航總局除負(fù)責(zé)飛行安全、科技規(guī)劃、飛行標(biāo)準(zhǔn)、適航、運(yùn)輸計(jì)劃等行業(yè)管理職能外，還負(fù)責(zé)直屬航空運(yùn)輸公司及各級(jí)機(jī)場(chǎng)的管理，存在職能交叉、政企不分的情況。 空中交通管理體制空中交通管制是保證空中運(yùn)輸通暢安全的指揮中樞。目前，我國(guó)空中交通管制實(shí)行的是統(tǒng)一管制、分別指揮的體制，即在國(guó)家空管委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)飛行由空軍實(shí)行統(tǒng)一管理；軍、民航空器分別由空軍（海軍航空兵）和民航分別設(shè)施指揮，空軍和中國(guó)民航各自劃分管制區(qū)和飛行指揮區(qū)。普遍反映這樣的空管體制存在著如下弊?。? 軍航民航的飛行管制區(qū)域劃設(shè)不統(tǒng)一，空域結(jié)構(gòu)不夠合理，且多數(shù)空域由軍方獨(dú)享，使得我國(guó)豐富的空中資源，不能得到充分、合理、有效的利用；不利于航空公司營(yíng)建航線網(wǎng)絡(luò)（特別是輻射式航線網(wǎng)絡(luò)）；民航運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益也受到影響（如民航飛機(jī)不能在最經(jīng)濟(jì)的高度飛行，浪費(fèi)油料）；不利于通用航空事業(yè)的發(fā)展。 飛行指揮不統(tǒng)一，在一個(gè)空域由多家指揮，航空器遇到緊急情況，需要臨時(shí)改變飛行狀態(tài)時(shí)，因請(qǐng)示層多，有時(shí)得不到及時(shí)答復(fù)，容易失時(shí)誤事，釀成事故； 航空設(shè)施建設(shè)不統(tǒng)一，設(shè)備老化，管制手段落后，程度不同地影響了空中交通的通暢和效率。這說(shuō)明過(guò)時(shí)的空中管制體制已成為影響我國(guó)民航業(yè)發(fā)展的障礙，重新劃分空中資源的軍用、民用、軍民合用的航空權(quán)勢(shì)在必行?！鞍宋濉睍r(shí)期開(kāi)始的航路改造一期工程已經(jīng)完成，更新了一批通信、導(dǎo)航、氣象設(shè)施設(shè)備，提高了空管保障能力。隨著空管體制的調(diào)整，空管設(shè)施的現(xiàn)代化改造將大規(guī)模進(jìn)行。 航空運(yùn)輸企業(yè)，直屬公司和非直屬公司航空運(yùn)輸企業(yè)是民航系統(tǒng)的主體，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的中心環(huán)節(jié)。我國(guó)現(xiàn)有從事航空公共運(yùn)輸?shù)暮娇展?4家