【正文】 公共管理學(xué)王樂(lè)夫 蔡立輝 主編 第1章 導(dǎo)論 公共管理學(xué)概述 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 公共管理學(xué)的研究途徑和方法本章教學(xué)目的 本章綜合介紹、梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當(dāng)代西方學(xué)者關(guān)于公共管理概念的界定和公共管理的發(fā)展過(guò)程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關(guān)系；闡述了公共管理學(xué)的具體研究對(duì)象、公共管理學(xué)的研究途徑和方法。 通過(guò)本章的教學(xué)，主要培養(yǎng)學(xué)生公共管理的基本理論素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)意識(shí)，了解公共管理的發(fā)展過(guò)程，形成公共管理的知識(shí)與分析框架。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題?公共行政與公共管理的關(guān)系?公共管理學(xué)的概念范疇、研究對(duì)象和內(nèi)容?公共管理學(xué)的研究途徑與方法?公共管理學(xué)的學(xué)科特征 公共管理學(xué)概述 公共管理的含義 在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一個(gè)分支，即公共管理小于公共行政；但在中國(guó)，公共管理是一級(jí)學(xué)科，公共行政是公共管理下設(shè)的一個(gè)二級(jí)學(xué)科，即公共管理大于公共行政。 在西方國(guó)家，公共管理是公共行政（public administration）中重視公共組織（包括政府行政組織、非營(yíng)利組織和準(zhǔn)政府組織）實(shí)施管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問(wèn)。它是在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及161。176。新公共管理161。177。運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心、融合多種相關(guān)學(xué)科知識(shí)和方法所形成的一個(gè)知識(shí)框架。 在我國(guó)，公共管理是包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)依法管理公共事務(wù)的各種活動(dòng)的總稱；根據(jù)管理的公共事務(wù)的不同，公共管理可區(qū)分為國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理和國(guó)際公共管理。 公共管理學(xué)的概念范疇 （1）學(xué)術(shù)界關(guān)于公共管理與公共行政的三種不同觀點(diǎn) （2）公共管理與公共行政：內(nèi)在的聯(lián)系：公共管理在實(shí)施管理的主體、管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內(nèi)，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者區(qū)別：公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視設(shè)計(jì)，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體運(yùn)作過(guò)程；公共行政更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理的、經(jīng)濟(jì)的手段；公共行政更加關(guān)注過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。 為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要內(nèi)容，是公共管理活動(dòng)滿足社會(huì)需求的重要目標(biāo)之一。公共管理活動(dòng)離不開(kāi)公共事務(wù)的管理、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，以及采取什么樣的提供方式會(huì)更加有效。 為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是公共管理的重要職能和目標(biāo)。一般而言，公共產(chǎn)品由政府或其他公共部門(mén)提供；私人物品通過(guò)市場(chǎng)提供。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)不直接提供公共產(chǎn)品，而是強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)為保證公共產(chǎn)品有效供給營(yíng)造環(huán)境。 二者的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。 二者的區(qū)別：公共政策主要是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過(guò)對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個(gè)社會(huì)中人們的生活和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，即人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過(guò)實(shí)施公共管理行為與活動(dòng)來(lái)提高公眾的社會(huì)生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公共利益。 公共管理與工商企業(yè)管理是既相聯(lián)系又相區(qū)別的兩類(lèi)管理活動(dòng)。作為人類(lèi)社會(huì)的管理活動(dòng)，公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職能。其差別主要表現(xiàn)在： （1）管理性質(zhì)的不同；（2）公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同；（3）效率意識(shí)的強(qiáng)弱不同；（4）責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同；（5）管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同。 治理問(wèn)題是20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。包括最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。 治理被等同于單個(gè)國(guó)家的可統(tǒng)治性，是為了發(fā)展而在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了善治口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。有人把治理視為公民社會(huì)的自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為這是一種沒(méi)有政府的治理。 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 公共管理的興起 （1）公共行政的發(fā)展演進(jìn) （2）公共行政的反思 公共行政、公共政策、公共管理 公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容與體系 從研究對(duì)象來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴(kuò)展到其他非政府的公共組織方面； 從研究焦點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)從以往公共行政的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程與程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、環(huán)境、戰(zhàn)略與績(jī)效的研究； 從研究方法來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。 【基本結(jié)論】公共管理學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科融合發(fā)展的結(jié)果，但政治學(xué)、行政學(xué)仍然是公共管理學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)。切斷公共管理學(xué)與政治學(xué)、行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系，極容易導(dǎo)致把公共管理看作是純技術(shù)化的161。176。管理主義161。177。傾向。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)統(tǒng)一體，不僅要解決161。176。如何做161。177。的問(wèn)題，也要解決161。176。為誰(shuí)做161。177。的問(wèn)題；不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題如何解決的161。176。管理161。177。問(wèn)題，同時(shí)更要回答161。176。為何做161。177。和161。176。為誰(shuí)做161。177。的161。176。公共161。177。問(wèn)題。 （1）國(guó)外學(xué)者的研究情況 （2）我國(guó)學(xué)術(shù)界的研究情況 （1）研究對(duì)象與范圍的特征 （2）跨學(xué)科和綜合性的特點(diǎn) （3）具體研究問(wèn)題的特征 （4）公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的 （5）更具現(xiàn)實(shí)性 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 公共管理學(xué)的研究途徑 （the policy approach，又稱為P途徑） （the business approach，B途徑) 、政治學(xué)途徑、法學(xué)途徑和經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑 公共管理學(xué)的研究方法第2章 公共管理的理論發(fā)展 傳統(tǒng)公共行政理論的演進(jìn) 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展本章教學(xué)目的 本章主要介紹了公共管理理論及其發(fā)展演進(jìn)的過(guò)程、各種理論流派及其相互關(guān)系。通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生了解公共管理理論的歷史演進(jìn)過(guò)程以及各種理論流派之間的相互關(guān)系，了解各種理論流派的主要代表人物、代表觀點(diǎn)、理論貢獻(xiàn)與局限性，全面掌握當(dāng)代公共管理的前沿理論；注重培養(yǎng)理論運(yùn)用于實(shí)踐的能力。 本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題 ?公共行政、公共管理的歷史演進(jìn)過(guò)程及其理論流派 ?公共管理與公共行政的聯(lián)系與區(qū)別 ?管理主義取向與憲政主義取向的理論內(nèi)容及其代表人物 ?公共選擇理論、新公共管理理論、公共治理理論和新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容本章主要參考資料1．[美]斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)：概念與案例》（第七版），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版。2．[澳]歐文?E?休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版。3．[美]珍妮特?V?登哈特、羅伯特?B?登哈特著、丁煌譯：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版。4．丁煌著：《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢大學(xué)出版社，1999年版。5．俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版。6．陳振明主編：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年版。 傳統(tǒng)公共行政理論的演進(jìn) 傳統(tǒng)公共行政理論的初創(chuàng)“政治—行政”二分法 傳統(tǒng)公共行政理論的構(gòu)建 傳統(tǒng)公共行政理論的轉(zhuǎn)型 沃爾多批判的三個(gè)方面:第一，沃爾多認(rèn)為，傳統(tǒng)行政學(xué)的政治與行政二分法，無(wú)論是作為一種對(duì)現(xiàn)實(shí)的描述，還是作為一種對(duì)行政行為的規(guī)定，都是不恰當(dāng)?shù)模坏诙?，沃爾多也批評(píng)了傳統(tǒng)行政學(xué)的組織范式；第三，沃爾多還反對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)家過(guò)于重視效率的做法。（1）沃爾多的批評(píng)（2）新公共行政理論的基本內(nèi)容:第一，反思和批判了“效率至上”的傳統(tǒng)公共行政第二，倡導(dǎo)社會(huì)公平的公共行政價(jià)值；第三，突破“政治—行政”二分法；第四，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放的組織觀念。 現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展 公共選擇理論 政府規(guī)模擴(kuò)張是一個(gè)歷史的過(guò)程，西方學(xué)者從不同角度對(duì)于政府規(guī)模擴(kuò)張的成因進(jìn)行了闡述:（1）瓦格納定理（2）帕金森定律（3）公共選擇公共選擇理論提出解決問(wèn)題的主張包括： 第一，組織類(lèi)型的理性選擇； 第二，市場(chǎng)機(jī)制與個(gè)人選擇； 第三，分權(quán)化； 第四，公共服務(wù)組織小規(guī)?；?第五，自由化。 新公共管理理論 新公共管理的名稱，如161。176。管理主義161。177。、161。176。企業(yè)化政府161。177。、161。176。后官僚體制模式161。177。、161。176。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政161。177。等。因此，新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場(chǎng)力量、市場(chǎng)作用、市場(chǎng)機(jī)制。 新公共管理與公共選擇理論不同的是：公共選擇關(guān)注的焦點(diǎn)是政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，主張減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關(guān)注的重點(diǎn)仍然是政府公共部門(mén)內(nèi)部，主張通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善政府公共組織。 新公共管理的基本理念： 第一，管理的自由化。由于公共管理人員是161。176。被制度束縛的人161。177。，因此，為改進(jìn)公共官僚制的績(jī)效，管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來(lái)，政治家和其他人必須161。176。讓管理者來(lái)管理161。177。 第二，管理的市場(chǎng)化。市場(chǎng)取向的管理有兩個(gè)基本概念，一是競(jìng)爭(zhēng)，二是私營(yíng)部門(mén)管理的普遍化。 因此,新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國(guó)家之時(shí)也遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑，尤其是，有不少學(xué)者對(duì)作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評(píng)。 公共治理理論 161。176。政治161。170。行政161。177。二分法基礎(chǔ)上的官僚行政發(fā)展到20世紀(jì)70年代末，行政效率低下、財(cái)政支出嚴(yán)重增長(zhǎng)和公眾對(duì)政府不信任等公共管理問(wèn)題的日益凸顯，公共治理理論是伴隨著西方福利國(guó)家出現(xiàn)的管理危機(jī)和市場(chǎng)與等級(jí)制的調(diào)解機(jī)制發(fā)生的危機(jī)，以及公民社會(huì)的不斷發(fā)育和眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)，而出現(xiàn)的一種新型的公共管理理論。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家以治理理論為指導(dǎo)，重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力、政府的合法性和公共部門(mén)對(duì)公眾的回應(yīng)力，掀起了行政改革的浪潮。 治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化以滿足公眾的需要，治理的目的是要在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。 因此，公共治理是一種公共管理活動(dòng)、過(guò)程和方式，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、管理運(yùn)行機(jī)制和管理方式。 作為一種新型的公共管理理論，公共治理理論是對(duì)以往老的公共行政理論進(jìn)行反思和批判，并且對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論之合理內(nèi)核進(jìn)行整合的結(jié)果，核心觀點(diǎn):是主張通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。主要內(nèi)容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系；第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：?；第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系；第四，治理語(yǔ)境下的公共管理，是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理；第五，治理語(yǔ)境下的政府在社會(huì)公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著161。176。元治理161。177。角色。 公共治理理論是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)的前沿理論之一，它所提倡的一些價(jià)值日益具有普遍性。合作網(wǎng)絡(luò)的治理是一種新型的治理模式，強(qiáng)調(diào)了治理的主體不只是政府一個(gè)中心，社會(huì)的治理是多中心，每一個(gè)主體都是一個(gè)中心。合作網(wǎng)絡(luò)為處理公共事務(wù)引入了新的機(jī)制，也為集體行動(dòng)提供了新的途徑。因此，公共治理理論對(duì)于創(chuàng)新中國(guó)公共管理體制，整合公共資源，提高公共管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié) 同、公眾參與的社會(huì)公共管理格局，具有一定的借鑒意義。 新公共服務(wù)理論 新公共服務(wù)理論是以美國(guó)著名公共管理學(xué)家羅伯特161。164。丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者基于對(duì)新公共管理理論的反思，特別是針對(duì)作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論。 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其劃漿，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。 第一，政府的職能是服務(wù)而不是掌舵；第二，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上