【正文】 ，政府職能問題是政府體系的核心問題，也是政府機構(gòu)賴以存在的基礎(chǔ)和前提。政府職能一直都處在不斷變化與發(fā)展的過程之中，影響政府職能變化與調(diào)整的因素是多方面的，如政治意識形態(tài)、經(jīng)濟體制、政治體制、社會結(jié)構(gòu)、歷史文化的傳統(tǒng)、經(jīng) 第 6 頁 共 24 頁 濟發(fā)展的不同階段、戰(zhàn)爭、 突發(fā)事件以及許多不確定因素。事實上，并不存在一個超越時代、超越國情、超越歷史發(fā)展階段的理想的政府職能典范。 改革開放前，中國政府職能的最明顯特征不僅在于泛政治化的政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位，還在于計劃經(jīng)濟下形成的政企不分、政事不分，政府充當(dāng) “ 慈父 ” 的角色，包攬一切。政府既擔(dān)負著經(jīng)濟和社會的管理職能，又承擔(dān)著國有資產(chǎn)所有者的重任；既掌握著宏觀經(jīng)濟管理和調(diào)節(jié)的權(quán)力，又直接從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。這種政府職能在當(dāng)時的歷史條件下具有合法性和合理性，但是隨著社會的發(fā)展，其弊端日益顯現(xiàn)出來。它不僅導(dǎo)致生產(chǎn)力水平的 低下，經(jīng)濟的惡性循環(huán)，社會資源和財富的浪費，普遍的 “ 搭便車 ” 行為和效率低下，尋租和政治腐敗，也導(dǎo)致政府機構(gòu)的膨脹。 30 年來，中國政府改革以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，使政府職能發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。（ 1）政府職能的重心從泛政治化的 “ 以階級斗爭為綱 ” 轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟建設(shè)為中心。（ 2）市場在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用初步確立，政府職能朝著親市場化的途徑轉(zhuǎn)變。（ 3）明確了在社會主義市場經(jīng)濟下政府職能的重點在于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服 務(wù)，政府日益重視并不斷強化其職能的社會性，即社會管理和公共服務(wù)。（ 4）政府職 能實現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟手段為主，對社會經(jīng)濟 第 7 頁 共 24 頁 事務(wù)的管理由微觀事務(wù)的直接干預(yù)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的調(diào)控者，從公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接生產(chǎn)者向提供者的角色轉(zhuǎn)變。 （三）調(diào)整和理順治理關(guān)系，初步形成有效的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò) 政府對社會事務(wù)的治理過程，并不是政府單方面行使權(quán)力、解決公共問題的過程，更重要的是政府與企業(yè)、政府與社會、政府與公民、中央政府與地方政府之間互動的過程。一個社會的良好經(jīng)營與治理，是建立在負責(zé)任的政府、有活力的市場和企業(yè)、具有生機的公民社會的相 互協(xié)作的基礎(chǔ)之上的。國家的建設(shè)和發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮在很大程度上取決于政府與社會的良性互動和合作。中國政府改革 30 年最重要的成就在于，通過不斷調(diào)整和理順治理關(guān)系，初步形成一個協(xié)同治理的基本格局。具體而言：（ 1）通過放權(quán)讓利，擴大了企業(yè)自主權(quán)；通過國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)整了政府管理企業(yè)的范圍；通過推動政企分開，實現(xiàn)了政府部門同所辦經(jīng)濟實體和直屬企業(yè)的脫鉤；通過推進國有資產(chǎn)管理體制改革，實現(xiàn)了政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人的職能分開；通過現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)改革，實現(xiàn)了政資分開。這樣做的結(jié)果不僅促進了政府職能的 轉(zhuǎn)變，而且使國有企業(yè)的效率得到提高，展現(xiàn)了活力。（ 2）調(diào)整和改變了政事關(guān)系，初步改變了政事不分的局面，事業(yè)單位的法人地位得到確立，事業(yè)單位的自主權(quán)在一定程度上得到了落實和實現(xiàn)。（ 3）隨著傳統(tǒng)社會控制力的弱化，政府對民間組織持更加開放的態(tài)度，民間組織得到發(fā)展和 第 8 頁 共 24 頁 壯大，其在社會公共服務(wù)中的積極作用得到展現(xiàn)。（ 4）基層民主自治不僅在法律制度上得到確立，而且其自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的職能日益得到展現(xiàn)。（ 5）中央和地方關(guān)系的不斷調(diào)整，特別是 80 年代以后的經(jīng)濟性分權(quán)和行政性分權(quán)，使地方政府擁有了更大的自主 權(quán)和發(fā)展的空間，與此同時，分稅制改革也大大增強了中央政府的財政能力。（ 6）地方政府間關(guān)系的調(diào)整，特別是許多地方政府推行的權(quán)力下放、強縣擴權(quán)的改革，使縣市具有更大的自主權(quán)和更大的發(fā)展空間。（ 7）區(qū)域以及跨區(qū)域之間的政府協(xié)作，正在成為一種有活力的治理方式。政府與企業(yè)、政府與社會、政府與政府之間關(guān)系的調(diào)整和變化，從根本上動搖了傳統(tǒng)的 “ 強國家、弱社會 ” 的模式以及由此產(chǎn)生的社會缺乏活力的局面。正是社會不同部門之間正當(dāng)權(quán)力歸位，各自角色的逐步厘清和功能化以及相互之間的競爭與協(xié)作關(guān)系，促進了中國經(jīng)濟和社會的發(fā)展與進步。 （四）政府組織結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化 政府組織結(jié)構(gòu)是政府職能的載體，政府組織結(jié)構(gòu)是否合理，不僅關(guān)系到政府運轉(zhuǎn)的效率，而且關(guān)系到政府職能的實現(xiàn)程度。改革開放以前，我國政府組織結(jié)構(gòu)存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府機構(gòu)的設(shè)置不合理，未能充分體現(xiàn)機能一致的原則，未能真正實現(xiàn)性質(zhì)相同的工作或活動交由一個機關(guān)來辦理，系統(tǒng)不夠分明、工作不夠確定，導(dǎo)致機構(gòu)重疊、職能交叉、多頭 第 9 頁 共 24 頁 管理、政出多門的現(xiàn)象十分嚴重；二是政府機構(gòu)類型多，機構(gòu)龐雜；三是政府組織體系內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷，有些政府部門職能定位不清， 集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身；四是權(quán)責(zé)脫節(jié)，監(jiān)督缺位的現(xiàn)象仍然嚴重，尚未建立科學(xué)有效的履行職能的監(jiān)督和評價機制；五是政府間的事權(quán)與財權(quán)不明確，不同層級政府的職責(zé)權(quán)限不清；六是政府機構(gòu)編制缺乏強有力的制度約束和預(yù)算約束。上述問題的存在導(dǎo)致許多不良行政的出現(xiàn)，也制約和影響了政府職能和施政目標的實現(xiàn)。針對上述問題， 1982 年以來，按照精簡、統(tǒng)一、效能的總體原則，我國相繼進行了六次力度不同的機構(gòu)改革和調(diào)整。總的看來，成績還是很大的，主要體現(xiàn)在：（ 1）政府機構(gòu)膨脹、人員膨脹的趨勢得到遏制，政府機構(gòu)和人員的數(shù)量趨于精簡。（ 2）政府負責(zé)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理的職能部門得到了強化。（ 3）調(diào)整了政府工作的性質(zhì)和類型，正在形成以政府職能部門、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)為雛形的政府機構(gòu)序列。（ 4）針對機構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉問題，從地方到中央均在探索大部門體制。（ 5）強化了對機構(gòu)編制的法律和制度約束，推進了機構(gòu)編制法定化。同時，我們應(yīng)當(dāng)看到，機構(gòu)改革問題并非簡單的機構(gòu)的分分合合、裁減合并，在深層次上涉及政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整以及利益關(guān)系的調(diào)整。這也是機構(gòu)改革與調(diào)整陷入困境的原因。 （五）政府運行機制建立并逐漸完善 第 10 頁 共 24 頁 如果說 政府職能是政府的核心，政府組織機構(gòu)是履行職能的載體的話，那么，政府的運行機制則是政府履行職能，實現(xiàn)對社會事務(wù)有效管理的一套程序和方法。 30 年政府改革，不僅重視職能的調(diào)整和機構(gòu)的優(yōu)化，更為顯著的一個變化在于不斷完善政府內(nèi)部的運行機制。在這方面所取得的成就主要在于：（ 1）科學(xué)民主的決策機制。政府及其部門的決策權(quán)限的劃分趨于合理、清晰；重大事項的調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、民主協(xié)商制度得到初步確立；重大決策的評估制度和決策責(zé)任追究制度也達成共識并逐步發(fā)展。（ 2）政府績效管理機制。 20 世紀 90 年代以來 ，推行績效管理、提高政府效能已成為社會各界的共識并在各級政府中得到不同程度的推廣。（ 3）行政問責(zé)制度和監(jiān)