【正文】 主權(quán)和更大的發(fā)展空間。國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮在很大程度上取決于政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和合作。它不僅導(dǎo)致生產(chǎn)力水平的 低下，經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)，社會(huì)資源和財(cái)富的浪費(fèi)，普遍的 “ 搭便車 ” 行為和效率低下，尋租和政治腐敗，也導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹。（ 5）認(rèn)識(shí)到政府作為公共權(quán)力 的委托人，理應(yīng)承擔(dān)更大的公共責(zé)任。因?yàn)檎芾淼膬r(jià)值不僅影響著政府的合法性，也影響著政府行為的合理性。 政府所處的特殊地位和特殊角色，決定了政府改革在中國(guó)全面改革過(guò)程中的特殊制約作用，其他方面的體 制改革能否順利推進(jìn)，在一定程度上取決于政府體制改革在多大程度上取得進(jìn)展和成效。 在社會(huì)領(lǐng)域，政府也承擔(dān)著創(chuàng)建新的社會(huì)管理體制，確保13 億民眾生活保障的艱巨任務(wù)，要化解各種社會(huì)矛盾的壓力。政治體制朝著社會(huì)主義民主政治的方向發(fā)展。在新的歷史條件下，中國(guó)共產(chǎn)黨總結(jié) 20 多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出科學(xué)發(fā)展觀。 [6]（ p617618）中國(guó)政府改革與發(fā)展最根本的原因 在于經(jīng)濟(jì)體制變革以及由此引起的社會(huì)的變化。四是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。這就是說(shuō)，政府既要成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，也要成為新經(jīng)濟(jì)體制的設(shè)計(jì)者、改革的推動(dòng)者。中國(guó)改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，制約中國(guó)經(jīng)濟(jì) 社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的體制障礙，根本在于政府體制的不完善。 （一）政府管理價(jià)值的再確認(rèn)與公共性的回歸 政府治理的過(guò)程，既是社會(huì)目的的執(zhí)行過(guò)程，也是社會(huì)目的和價(jià)值的創(chuàng)新過(guò)程。（ 2）認(rèn)識(shí)到政府管理不僅是追求秩序、經(jīng)濟(jì)和效率，更重要的是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。 改革開放前，中國(guó)政府職能的最明顯特征不僅在于泛政治化的政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位，還在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的政企不分、政事不分，政府充當(dāng) “ 慈父 ” 的角色，包攬一切。（ 4）政府職 能實(shí)現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì) 第 7 頁(yè) 共 24 頁(yè) 事務(wù)的管理由微觀事務(wù)的直接干預(yù)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的調(diào)控者，從公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接生產(chǎn)者向提供者的角色轉(zhuǎn)變。（ 3）隨著傳統(tǒng)社會(huì)控制力的弱化，政府對(duì)民間組織持更加開放的態(tài)度，民間組織得到發(fā)展和 第 8 頁(yè) 共 24 頁(yè) 壯大，其在社會(huì)公共服務(wù)中的積極作用得到展現(xiàn)。改革開放以前，我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理，未能充分體現(xiàn)機(jī)能一致的原則，未能真正實(shí)現(xiàn)性質(zhì)相同的工作或活動(dòng)交由一個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)辦理，系統(tǒng)不夠分明、工作不夠確定，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、多頭 第 9 頁(yè) 共 24 頁(yè) 管理、政出多門的現(xiàn)象十分嚴(yán)重；二是政府機(jī)構(gòu)類型多，機(jī)構(gòu)龐雜；三是政府組織體系內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，有些政府部門職能定位不清， 集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身；四是權(quán)責(zé)脫節(jié)，監(jiān)督缺位的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，尚未建立科學(xué)有效的履行職能的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制；五是政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)不明確，不同層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限不清；六是政府機(jī)構(gòu)編制缺乏強(qiáng)有力的制度約束和預(yù)算約束。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)的分分合合、裁減合并，在深層次上涉及政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整以及利益關(guān)系的調(diào)整。（ 3）行政問(wèn)責(zé)制度和監(jiān)督制約機(jī)制。（ 3）跨機(jī)關(guān)的整合的服務(wù)出現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，國(guó)家公職人員的能力和水平，決定著政府的能力和施政 第 12 頁(yè) 共 24 頁(yè) 水平?？偟目磥?lái)，人事制度走上了科學(xué)化、民主化和制度化的發(fā)展道路。 三、中國(guó)政府改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示 中國(guó) 30 年的政府改革，毋庸置疑，成績(jī)是巨大的。正是通過(guò)不斷的思考和行動(dòng)的實(shí)踐，我們逐步明確了政府改革的價(jià)值取向、目標(biāo)定位，逐步認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及政府的職能定位，逐步認(rèn)識(shí)到政府自身體系和制度建設(shè)的重要性及其內(nèi)容。中國(guó)政府改革始終圍繞著 第 15 頁(yè) 共 24 頁(yè) 建立和完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的體制與機(jī)制這一中心進(jìn)行，極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為下一步政府改革提供了強(qiáng)有力的支撐。講它是一個(gè)系統(tǒng)工程，首先在于改革內(nèi)容很廣泛，它絕不是政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，而是涉及許多政治社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，如政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與 第 16 頁(yè) 共 24 頁(yè) 企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府之間的關(guān)系等等。有人認(rèn)為只要頒布一項(xiàng)計(jì)劃或者法律，改革就會(huì)完 成，其實(shí)這是一種誤解，改革不是產(chǎn)出，而是一個(gè)過(guò)程。強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府財(cái)政能力的增強(qiáng)、廣泛的社會(huì)支持，過(guò)去 30 年政府改革所奠定的良好的基礎(chǔ)等諸多因素，都使我們對(duì)未來(lái)政府的改革與發(fā)展充滿了信心。政府改革不僅是一個(gè)追求技術(shù)理性的過(guò)程，更是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的過(guò) 程。理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，將政府的經(jīng)濟(jì)職能界定在以下幾個(gè)方面是合理的：建立保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)和維護(hù)產(chǎn)權(quán)；維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和保持寬松的政 策環(huán)境；投資于基礎(chǔ)設(shè)施和人民需要的領(lǐng)域；促進(jìn)收入公平分配；促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織設(shè)計(jì)觀，整體而言，水平組織還是太多，這會(huì)超過(guò)有效控制幅度，增加協(xié)調(diào)的成本。從各國(guó)的情況看，府際關(guān)系從來(lái)都是依據(jù)社會(huì)環(huán)境的變遷而不斷發(fā)展變化和不斷調(diào) 第 21 頁(yè) 共 24 頁(yè) 整與重構(gòu)的，并不存在一個(gè)理想的府際關(guān)系模式。只有政府的能力與政府的作用相一致，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目的。 （七）如何推進(jìn)公共預(yù)算改革 財(cái)政乃行政之母。 （八）如何加強(qiáng)法治政府的建設(shè) 從歷史上看，政府權(quán)力是那種可以為善也可以為惡的力量。成功的政府改革應(yīng)有明確的目標(biāo)，不可含糊不清；要有問(wèn)題意識(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向；要考慮到改革所處的環(huán)境因素的影響；要充分考慮到各種改革項(xiàng)目之間的關(guān) 第 24 頁(yè) 共 24 頁(yè) 聯(lián)性；要讓改革的對(duì)象參與到改革的進(jìn)程中去，以增進(jìn)對(duì)改革的理解和支持；必須從外界引進(jìn)新的思想和觀念以幫助改革者找到解決問(wèn)題的新途徑。 。 政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。不受制約和限制的公共權(quán)力，是一個(gè)社 會(huì)中最有力的、最肆無(wú)忌憚的力量，而且權(quán)力被濫用的可能性永遠(yuǎn)都是存在的。欲實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之民主化，必先實(shí)現(xiàn)民主化的財(cái)政；欲建立服務(wù)型政府，必先實(shí)行公共財(cái)政。二是適應(yīng)能力，即應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化，應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和不確定性的能力。府際關(guān)系調(diào)整涉及很多問(wèn)題，主要是：（ 1）調(diào)整和改變行政層級(jí)問(wèn)題。由于水平組織多，加之職能交叉，整合機(jī)制不足，政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往難以有效扮演政策整合的角色，政府部門不同程度地存在功能性的短視和追求部門不同利益的傾向。 （三）如何調(diào)整與改革政府與社會(huì)的關(guān)系，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，形成完善的協(xié)同治理結(jié)構(gòu) 如前所述，公共事務(wù)的有效治理必須建立在政府與社會(huì)合作的基礎(chǔ)之上。 （二）如何平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系和作用，合理界定政府的經(jīng)濟(jì)職能 中國(guó)政府改革最大的成就在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的承認(rèn)和確