【正文】 作用；最后，如何形成政府與社會之間的良性互動關(guān)系，整合民間資源，形成國家建設(shè)的合作網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展的伙伴關(guān)系。 （四）如何進一步優(yōu)化政府組織體系，搭建有效管理的平臺 經(jīng)過幾次大的機構(gòu)調(diào)整，各級政府的組織架構(gòu)逐 步趨于合理，但還存在諸多問題。一是水平政府組織偏多。由于過度強調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織設(shè)計觀，整體而言，水平組織還是太多，這會超過有效控制幅度，增加協(xié)調(diào)的成本。二是政策整合機制薄弱。由于水平組織多，加之職能交叉，整合機制不足，政府領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)往往難以有效扮演政策整合的角色，政府部門不同程度地存在功能性的短視和追求部門不同利益的傾向。三是組織未能適時地應(yīng)對核心職能的轉(zhuǎn)變，許多政府部門仍然熱衷于具體事務(wù)的管理。四是政府組織的性質(zhì)類型不清楚，部門功能不清，政策制定與執(zhí)行不分離，獨立機構(gòu)設(shè)計原理不合理等。針對上述問題，組織的再 造仍是未來改革的一個重要內(nèi)容。如何實現(xiàn)政府規(guī)模的精簡化，組織建制的合理化，強化政策的領(lǐng)導(dǎo)與整合協(xié)調(diào)，落實職能與組織的合理劃分等，仍然是長期的改革任務(wù)。 （五）如何改革與調(diào)整府際關(guān)系，建立有效的府際管理體系 無論是在聯(lián)邦制國家，還是在單一制國家，都存在著府際關(guān)系問題，即各層級政府間的垂直互動關(guān)系。從各國的情況看，府際關(guān)系從來都是依據(jù)社會環(huán)境的變遷而不斷發(fā)展變化和不斷調(diào) 第 21 頁 共 24 頁 整與重構(gòu)的，并不存在一個理想的府際關(guān)系模式。改革開放以來，我國的府際關(guān)系不斷調(diào)整和變化，取得的成效不小，但問題也很突出，主要 表現(xiàn)為權(quán)責(zé)劃分不清晰，權(quán)責(zé)劃分依據(jù)不規(guī)范，權(quán)責(zé)劃分方式不科學(xué)、隨意性大，權(quán)責(zé)約束機制不健全等。府際關(guān)系調(diào)整涉及很多問題，主要是：（ 1）調(diào)整和改變行政層級問題?，F(xiàn)行的事實上的五級行政層級，弊病很多，因此，減少行政層級，促使組織結(jié)構(gòu)走向扁平化實屬必然。（ 2）在調(diào)整和改革行政層級的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方各級政府之間的管理權(quán)限和責(zé)任。（ 3）在合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，調(diào)整和改革中央與地方的財權(quán)，以期實現(xiàn)責(zé)任與財力相匹配。（ 4）在調(diào)整和改革府際關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立和發(fā)展府際之間協(xié)力合作關(guān)系，通過信息交流，共同規(guī)劃，聯(lián)合 行動，相互援助，共同生產(chǎn)等多種方式促進公共事務(wù)和公共問題的解決。 （六）如何透過制度創(chuàng)新不斷提升政府能力 政府能力是指政府能夠合理地制定、貫徹行之有效的決策，推動集體行動，最大限度地實現(xiàn)自己的目標的能力。只有政府的能力與政府的作用相一致，才能實現(xiàn)發(fā)展的目的。政府能力的提升涉及許多方面：一是合法化的能力，即通過公民可期待的行為和績效獲取公民更大的認同、合作和支持。二是適應(yīng)能力，即應(yīng)對環(huán)境的變化，應(yīng)對復(fù)雜性和不確定性的能力。三是合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，并加以有效執(zhí)行的能力。 四 第 22 頁 共 24 頁 是資源吸收的能力，即吸引以及有效運用各種資源（人力、物力、財力、技術(shù)等）達成政府目標的能力。五是經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力，即保證經(jīng)濟調(diào)節(jié)的前瞻性、可預(yù)測性、有效性以及保證經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的能力。六是社會規(guī)劃以及一體化的能力，即對個人和集體的越軌行為實施有效的防范和控制，以保證市場秩序和社會秩序的能力。政府能力提升的關(guān)鍵在于政府管制機制的不斷創(chuàng)新，即一套有效的機制保證，如信息機制、決策機制、誘因機制、績效評價機制、責(zé)任追究機制、監(jiān)督控制機制等。 （七）如何推進公共預(yù)算改革 財政乃行政之母。建立現(xiàn)代 化的政府，必須建立現(xiàn)代化的公共預(yù)算和支出制度。欲實現(xiàn)國家治理之民主化，必先實現(xiàn)民主化的財政；欲建立服務(wù)型政府，必先實行公共財政。從這個意義上說，公共財政的改革是未來政府改革的頭等大事之一。目前的財政預(yù)算體制，雖然經(jīng)過多次改革，但其本質(zhì)上并沒有實現(xiàn)向公共財政的根本轉(zhuǎn)變，問題主要在于：公共支出中生產(chǎn)建設(shè)和養(yǎng)人所占的缺，許多收入和支出不在國家預(yù)算之內(nèi)；中央與地方收入和支出關(guān)系不清；財政支出缺乏必要的透明度等。所以，實現(xiàn)傳統(tǒng)的建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，使公共財政成為實現(xiàn)宏觀調(diào)控最有力的方式，合理劃分和確定中央和地 方的事權(quán)和財權(quán)，建立公開、透明、公正的政府財政預(yù)算和支出制度等，都將成為未來改革面臨的挑戰(zhàn)。可以肯定地說，中國政府改革要取得進步，在 第 23 頁 共 24 頁 很大程度上取決于公共財政體制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一個國家的錢，就不知道如何去管理一國其他的公共事務(wù)。 （八）如何加強法治政府的建設(shè) 從歷史上看，政府權(quán)力是那種可以為善也可以為惡的力量。權(quán)力所具有的侵略性和擴張性特點，使得一個被授予權(quán)力的人總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德邊界的誘惑。不受制約和限制的公共權(quán)力，是一個社 會中最有力的、最肆無忌憚的力量，而且權(quán)力被濫用的可能性永遠都是存在的。建設(shè)法治政府，既是政府改革的目標之一，也是中國其他改革順利進行、成果得以續(xù)存的強有力的保障。法治政府的精義在于： “ 治國者先受制于法 ” ，即政府及其官員要受到憲法和法律的約束。過去30 年我們雖然在法治建設(shè)方面取得了很大的進步，但這僅僅是在法治政府建設(shè)長河中邁出的一小步?？紤]到中國的政治傳統(tǒng)，傳統(tǒng)政治文化和公民社會的不發(fā)達等諸多因素，法治政府建設(shè)的確是一個長期的任務(wù)和改革面臨的最大挑戰(zhàn)。 （九）如何實現(xiàn)政府改革自身管理 政府 改革既然是一個龐大的社會再造過程，是一個系統(tǒng)工程，那么改革本身也需要科學(xué)的管理。成功的政府改革應(yīng)有明確的目標，不可含糊不清；要有問題意識，以問題為導(dǎo)向；要考慮到改革所處的環(huán)境因素的影響；要充分考慮到各種改革項目之間的關(guān) 第 24 頁 共 24 頁 聯(lián)性；要讓改革的對象參與到改革的進程中去，以增進對改革的理解和支持；必須從外界引進新的思想和觀念以幫助改革者找到解決問題的新途徑。改革本身是一項公共事業(yè)，需要社會公眾的參與和支持。 政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。政府部門，特別是掌握實際權(quán)力和利益的部門，往往會更多地考慮自己功 能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽視整體的、全局的利益，甚至于爭權(quán)奪利。權(quán)力利益化，利益部門化、地區(qū)化，利益法定化是中國政府改革可能遇到的最大障礙。歷史的經(jīng)驗證明，如果掌權(quán)者出于維護自己的特殊利益的目的而堅持過時的制度和政策，改革的機會就可能被喪失，改革的進程就可能被延緩，這樣有可能產(chǎn)生更多的問題，甚至引發(fā)更大的危機。政府改革，誠如鄧小平同志所講的，是一場革命，是政府自己革自己的命，為此，各級政府需要革命的精神和勇氣。 政府改革是一個利益分配的過程，未來政府改革的成功，在很大程度上取決 于我們的改革要真正以公民為核心，以大多數(shù)人的利益為皈依，超越利益集團的利益，超越部門利益的束縛，保持短期利益和長期利益的均衡，體現(xiàn)弱勢利益優(yōu)先的原則，廣泛聽取各方面的意見和建議，尊重科學(xué)與理性的價值。