【正文】 作用；最后，如何形成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，整合民間資源，形成國(guó)家建設(shè)的合作網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展的伙伴關(guān)系。 （四）如何進(jìn)一步優(yōu)化政府組織體系，搭建有效管理的平臺(tái) 經(jīng)過(guò)幾次大的機(jī)構(gòu)調(diào)整，各級(jí)政府的組織架構(gòu)逐 步趨于合理，但還存在諸多問(wèn)題。一是水平政府組織偏多。由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織設(shè)計(jì)觀，整體而言，水平組織還是太多，這會(huì)超過(guò)有效控制幅度，增加協(xié)調(diào)的成本。二是政策整合機(jī)制薄弱。由于水平組織多，加之職能交叉，整合機(jī)制不足，政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往難以有效扮演政策整合的角色，政府部門(mén)不同程度地存在功能性的短視和追求部門(mén)不同利益的傾向。三是組織未能適時(shí)地應(yīng)對(duì)核心職能的轉(zhuǎn)變，許多政府部門(mén)仍然熱衷于具體事務(wù)的管理。四是政府組織的性質(zhì)類型不清楚，部門(mén)功能不清，政策制定與執(zhí)行不分離，獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)原理不合理等。針對(duì)上述問(wèn)題，組織的再 造仍是未來(lái)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。如何實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的精簡(jiǎn)化，組織建制的合理化，強(qiáng)化政策的領(lǐng)導(dǎo)與整合協(xié)調(diào)，落實(shí)職能與組織的合理劃分等，仍然是長(zhǎng)期的改革任務(wù)。 （五）如何改革與調(diào)整府際關(guān)系，建立有效的府際管理體系 無(wú)論是在聯(lián)邦制國(guó)家，還是在單一制國(guó)家，都存在著府際關(guān)系問(wèn)題，即各層級(jí)政府間的垂直互動(dòng)關(guān)系。從各國(guó)的情況看，府際關(guān)系從來(lái)都是依據(jù)社會(huì)環(huán)境的變遷而不斷發(fā)展變化和不斷調(diào) 第 21 頁(yè) 共 24 頁(yè) 整與重構(gòu)的，并不存在一個(gè)理想的府際關(guān)系模式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的府際關(guān)系不斷調(diào)整和變化，取得的成效不小，但問(wèn)題也很突出，主要 表現(xiàn)為權(quán)責(zé)劃分不清晰，權(quán)責(zé)劃分依據(jù)不規(guī)范，權(quán)責(zé)劃分方式不科學(xué)、隨意性大，權(quán)責(zé)約束機(jī)制不健全等。府際關(guān)系調(diào)整涉及很多問(wèn)題，主要是：（ 1）調(diào)整和改變行政層級(jí)問(wèn)題?，F(xiàn)行的事實(shí)上的五級(jí)行政層級(jí)，弊病很多，因此，減少行政層級(jí)，促使組織結(jié)構(gòu)走向扁平化實(shí)屬必然。（ 2）在調(diào)整和改革行政層級(jí)的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方各級(jí)政府之間的管理權(quán)限和責(zé)任。（ 3）在合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，調(diào)整和改革中央與地方的財(cái)權(quán)，以期實(shí)現(xiàn)責(zé)任與財(cái)力相匹配。（ 4）在調(diào)整和改革府際關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立和發(fā)展府際之間協(xié)力合作關(guān)系，通過(guò)信息交流，共同規(guī)劃，聯(lián)合 行動(dòng)，相互援助，共同生產(chǎn)等多種方式促進(jìn)公共事務(wù)和公共問(wèn)題的解決。 （六）如何透過(guò)制度創(chuàng)新不斷提升政府能力 政府能力是指政府能夠合理地制定、貫徹行之有效的決策，推動(dòng)集體行動(dòng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的能力。只有政府的能力與政府的作用相一致，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目的。政府能力的提升涉及許多方面：一是合法化的能力，即通過(guò)公民可期待的行為和績(jī)效獲取公民更大的認(rèn)同、合作和支持。二是適應(yīng)能力，即應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化，應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和不確定性的能力。三是合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，并加以有效執(zhí)行的能力。 四 第 22 頁(yè) 共 24 頁(yè) 是資源吸收的能力，即吸引以及有效運(yùn)用各種資源（人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等）達(dá)成政府目標(biāo)的能力。五是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力，即保證經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的前瞻性、可預(yù)測(cè)性、有效性以及保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的能力。六是社會(huì)規(guī)劃以及一體化的能力，即對(duì)個(gè)人和集體的越軌行為實(shí)施有效的防范和控制，以保證市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的能力。政府能力提升的關(guān)鍵在于政府管制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，即一套有效的機(jī)制保證，如信息機(jī)制、決策機(jī)制、誘因機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督控制機(jī)制等。 （七）如何推進(jìn)公共預(yù)算改革 財(cái)政乃行政之母。建立現(xiàn)代 化的政府，必須建立現(xiàn)代化的公共預(yù)算和支出制度。欲實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之民主化，必先實(shí)現(xiàn)民主化的財(cái)政；欲建立服務(wù)型政府，必先實(shí)行公共財(cái)政。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共財(cái)政的改革是未來(lái)政府改革的頭等大事之一。目前的財(cái)政預(yù)算體制，雖然經(jīng)過(guò)多次改革，但其本質(zhì)上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政的根本轉(zhuǎn)變，問(wèn)題主要在于：公共支出中生產(chǎn)建設(shè)和養(yǎng)人所占的缺，許多收入和支出不在國(guó)家預(yù)算之內(nèi)；中央與地方收入和支出關(guān)系不清；財(cái)政支出缺乏必要的透明度等。所以，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，使公共財(cái)政成為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控最有力的方式，合理劃分和確定中央和地 方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立公開(kāi)、透明、公正的政府財(cái)政預(yù)算和支出制度等，都將成為未來(lái)改革面臨的挑戰(zhàn)?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，中國(guó)政府改革要取得進(jìn)步，在 第 23 頁(yè) 共 24 頁(yè) 很大程度上取決于公共財(cái)政體制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一個(gè)國(guó)家的錢(qián)，就不知道如何去管理一國(guó)其他的公共事務(wù)。 （八）如何加強(qiáng)法治政府的建設(shè) 從歷史上看，政府權(quán)力是那種可以為善也可以為惡的力量。權(quán)力所具有的侵略性和擴(kuò)張性特點(diǎn)，使得一個(gè)被授予權(quán)力的人總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德邊界的誘惑。不受制約和限制的公共權(quán)力，是一個(gè)社 會(huì)中最有力的、最肆無(wú)忌憚的力量，而且權(quán)力被濫用的可能性永遠(yuǎn)都是存在的。建設(shè)法治政府，既是政府改革的目標(biāo)之一，也是中國(guó)其他改革順利進(jìn)行、成果得以續(xù)存的強(qiáng)有力的保障。法治政府的精義在于： “ 治國(guó)者先受制于法 ” ，即政府及其官員要受到憲法和法律的約束。過(guò)去30 年我們雖然在法治建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步，但這僅僅是在法治政府建設(shè)長(zhǎng)河中邁出的一小步?？紤]到中國(guó)的政治傳統(tǒng)，傳統(tǒng)政治文化和公民社會(huì)的不發(fā)達(dá)等諸多因素，法治政府建設(shè)的確是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)和改革面臨的最大挑戰(zhàn)。 （九）如何實(shí)現(xiàn)政府改革自身管理 政府 改革既然是一個(gè)龐大的社會(huì)再造過(guò)程，是一個(gè)系統(tǒng)工程，那么改革本身也需要科學(xué)的管理。成功的政府改革應(yīng)有明確的目標(biāo)，不可含糊不清；要有問(wèn)題意識(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向；要考慮到改革所處的環(huán)境因素的影響；要充分考慮到各種改革項(xiàng)目之間的關(guān) 第 24 頁(yè) 共 24 頁(yè) 聯(lián)性；要讓改革的對(duì)象參與到改革的進(jìn)程中去，以增進(jìn)對(duì)改革的理解和支持；必須從外界引進(jìn)新的思想和觀念以幫助改革者找到解決問(wèn)題的新途徑。改革本身是一項(xiàng)公共事業(yè)，需要社會(huì)公眾的參與和支持。 政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。政府部門(mén)，特別是掌握實(shí)際權(quán)力和利益的部門(mén)，往往會(huì)更多地考慮自己功 能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽視整體的、全局的利益，甚至于爭(zhēng)權(quán)奪利。權(quán)力利益化，利益部門(mén)化、地區(qū)化，利益法定化是中國(guó)政府改革可能遇到的最大障礙。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，如果掌權(quán)者出于維護(hù)自己的特殊利益的目的而堅(jiān)持過(guò)時(shí)的制度和政策，改革的機(jī)會(huì)就可能被喪失，改革的進(jìn)程就可能被延緩，這樣有可能產(chǎn)生更多的問(wèn)題，甚至引發(fā)更大的危機(jī)。政府改革，誠(chéng)如鄧小平同志所講的，是一場(chǎng)革命，是政府自己革自己的命，為此，各級(jí)政府需要革命的精神和勇氣。 政府改革是一個(gè)利益分配的過(guò)程，未來(lái)政府改革的成功，在很大程度上取決 于我們的改革要真正以公民為核心，以大多數(shù)人的利益為皈依，超越利益集團(tuán)的利益，超越部門(mén)利益的束縛，保持短期利益和長(zhǎng)期利益的均衡，體現(xiàn)弱勢(shì)利益優(yōu)先的原則，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，尊重科學(xué)與理性的價(jià)值。