【正文】 制地方政府融資平臺貸款。要加強與地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，取得地方政府的理解和支持。加強對政府融資平臺貸款的管理。地方政府融資項目多屬于中長期貸款，還款周期長，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長期投資回報不相匹配等問題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對債務(wù)進行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》，加強流動性管理，對超過一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴密監(jiān)控資金流向。銀行業(yè)監(jiān)管部門加強監(jiān)管是保障地方政府貸款持續(xù)健康安全運行的重要手段，監(jiān)管要從監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系等方面適應(yīng)形勢的不斷發(fā)展變化，建立全方位、多角度、全過程、現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。監(jiān)管機 構(gòu)要高度關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險問題，深入分析研究，認真總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗，提高監(jiān)管的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。三是完善金融調(diào)控手段，制定和運用更加靈活和有針對性的金融調(diào)控政策，及時協(xié)調(diào)化解地方政府債務(wù)中存在的突出問題。一些政府融資平臺公司往往在多家銀行開戶，給商業(yè)銀行加強資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺的作用，緊密跟蹤監(jiān)測，及時更新數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險提供決策依據(jù)。堅持地方政府債務(wù)問題應(yīng)由地方政府自身解決的原則，即：“誰舉債，誰負責(zé)償還”的原則。對于競爭性項目和有經(jīng)營收益項目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌制定還款計劃，主要通過安排預(yù)算，以財政方式解決。立足于地方政府解決自身債務(wù)問題，有利于養(yǎng)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟量力而為、更加理性務(wù)實的意識，能夠避免一些地方政府不顧自身實際，濫用信用、過度借債，大干快上的急功近利做法。舉債要經(jīng)過國務(wù)院批準，納入地方預(yù)算管理，報同級人大審批同意。商業(yè)銀行處置地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體做法有：一是進行核銷，利用撥備對一些壞賬進行核銷，壞賬核銷應(yīng)進行嚴格審查，并經(jīng)有權(quán)部門批準后實施。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場銷售，從社會上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產(chǎn)的流動性問題，但證券資產(chǎn)在市場上可能存在打折銷售情況，不僅會給銀行帶來損失，而且難以從根本上消除信用風(fēng)險。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，不允許銀行向企業(yè)投資，對此，可采取變通的方法，例如以商業(yè)銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，基金公司通過階段性持股，成為政府融資平臺公司或項目的股東并依法行使股東權(quán)利。一旦項目出現(xiàn)生機，經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營企業(yè)，外資和個人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購，最終收回資金。建立中央政府救助機制。建立中央政府救助機制，有利于發(fā)揮中央政府強大的國家信譽作用幫助地方政府解決其債務(wù)問題，有利于避免債務(wù)問題對實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大沖擊及使商業(yè)銀行陷入危機，有利于提振社會信心，維護社會穩(wěn)定。必須事先研究制定一整套中央救助機制的制度辦法，實行嚴格的審查、借款、還款制度。對于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。而現(xiàn)實情況是地方政府規(guī)避法規(guī)約束，多頭舉借債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金運用效率不高，償債風(fēng)險日益加大。對于地方政府的債務(wù)管理情況及債務(wù)風(fēng)險，各級審計機關(guān)要予以高度的關(guān)注，客觀分析和看待其形成的原因，準確把握問題的核心，從如何更好地發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的建議。根據(jù)先清理后規(guī)范的要求，應(yīng)該把妥善處理地方政府的存量債務(wù),作為當前地方政府工作的一項重點內(nèi)容。對于中央政府來說，當務(wù)之急是全面摸清各地債務(wù)規(guī)模底數(shù)，并在與各地財力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險大?。煌瑫r分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務(wù)的特點及成因，以確認償債風(fēng)險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地研究制訂相應(yīng)化解措施。對政府部門、機構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù)，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺公司因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任；對各類融資平臺公司因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目建設(shè)而產(chǎn)生，且有償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化；對與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。在分清舉債主體、落實償還責(zé)任的基礎(chǔ)上，要及時制定償還計劃，科學(xué)籌措償債資金，按時履行償債義務(wù)。4．關(guān)注敏感類型，分類評估風(fēng)險。（二）規(guī)范新增債務(wù)，實現(xiàn)有序管理。從長遠來看，應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)的管理體系，實現(xiàn)債務(wù)增長適度，管理規(guī)范。市場經(jīng)濟所要求的分稅制財政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性?；诋斍胺侄愔曝斦w制的逐步完善和地方政府現(xiàn)實的融資需要，在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財權(quán),是進一步深化財政體制改革的重要步驟，也是規(guī)范政府性債務(wù)管理的根本出路。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風(fēng)險，能夠推動隱性債務(wù)顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴格,可以促進地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。在地方債發(fā)行初期，建議發(fā)債權(quán)限定在省級人民政府，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級安排發(fā)行額度中進行統(tǒng)籌安排。2．科學(xué)確定地方政府債務(wù)規(guī)模。確定地方政府債務(wù)規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素。鑒于東、中、西部的實際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務(wù)規(guī)模時應(yīng)有所區(qū)別。20%為宜）。風(fēng)險預(yù)警指標體系中需要綜合考量各類債務(wù)風(fēng)險指標，如主要選取負債率、債務(wù)率、償債率和償債準備金等四個關(guān)鍵指標進行風(fēng)險控制。同時為增強對地方政府舉債責(zé)任的約束，提高地方政府償債能力，應(yīng)建立償債準備金制度，其資金來源于債券發(fā)行溢價、投資項目收益等。3．嚴格執(zhí)行舉債審批程序。同時，地方政府發(fā)債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴格審批,不得隨意舉債, 對舉債的必要性要進行充分論證, 實行嚴格的項目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務(wù)職能的要求。根據(jù)國際上通行做法，結(jié)合我國的實際情況，政府舉債資金除短期債務(wù)外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風(fēng)險，然后決定以承擔(dān)或有債務(wù)的方式對哪些項目提供支持，最后還需要建立風(fēng)險分擔(dān)及對項目的監(jiān)督和控制機制。14．明確管理機構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。鑒于各級財政部門是政府債務(wù)的直接擔(dān)保者和最終償還者，而且政府債務(wù)的規(guī)模和效益與各級財政狀況等緊密相關(guān)，因此，應(yīng)明確財政部門為地方政府性債務(wù)的主要管理部門，強 1白海娜《政府或有負債：影響財政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險》見《財政風(fēng)險管理：新理念與國際經(jīng)驗》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經(jīng)濟出版社2003年6月第1版第69頁。同時，將清理規(guī)范后的地方融資平臺公司劃歸財政部門統(tǒng)一管理，嚴格限定和強化管理其融資行為。西方國家的債務(wù)管理實踐表明，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是增強債務(wù)透明度的有效舉措。對直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專項預(yù)算管理。同時，改革現(xiàn)行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計制度，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度，據(jù)實反映地方政府債務(wù)增長情況、或有負債情況、債務(wù)項目的建設(shè)及績效情況，強化債務(wù)借、用、還全過程的管理與監(jiān)督。由于財政風(fēng)險來源廣泛，其監(jiān)控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協(xié)調(diào)十分重要。哥倫比亞、美國等國債務(wù)管理實踐證明，完備的風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)控體系對防范債務(wù)風(fēng)險起到了重要作用。指標體系可考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平、負債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實際情況設(shè)定風(fēng)險控制線，對越線的地方政府及時發(fā)出風(fēng)險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力。根據(jù)國際經(jīng)驗，發(fā)達國家一般將負債率控制在45%左右的水平，但是發(fā)達國家財政收入占GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠高于我國，我國負債率指標擬設(shè)定為25%—35%。目前,國際上沒有統(tǒng)一標準，但大多在100%左右，我國擬設(shè)定為80%—100%。另外，設(shè)立償債準備，并將其限定在債務(wù)還本付息總額的80%—100%。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項目管理是否科學(xué)。其三，金融監(jiān)管部門應(yīng)加強對金融機構(gòu)向地方政府放貸的監(jiān)管，督促金融機構(gòu)建立起以項目風(fēng)險、融資平臺公司自身風(fēng)險和地方政府財政風(fēng)險為一體的綜合風(fēng)險評估模式，嚴格審查新增貸款，并對既有貸款重新進行風(fēng)險評估，完備手續(xù)。明確的事權(quán)劃分是配置財權(quán)、確保財政供給能力與財政支出責(zé)任相匹配的前提和基礎(chǔ)。事權(quán)與財權(quán)劃分不清晰、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機制不健全等問題。同時還要積極發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；按照構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。（三）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強債務(wù)法治化管理。為此，我國應(yīng)盡快修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。修改擔(dān)保法，強化地方政府擔(dān)保的法律責(zé)任，允許地方政府除了為外國政府轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，還可有條件地為政府債務(wù)進行擔(dān)保，并對擔(dān)保條件、原則、程序、方式等加以嚴格限定；同時，在《財政違法行為處罰處分條例》中，加大對地方政府違規(guī)擔(dān)保的處罰力度，在司法實踐中增加對地方政府違規(guī)擔(dān)保行為造成損害的民事賠償責(zé)任的追究力度等。為了推動財政的可持續(xù)性，我國政府應(yīng)該加強對財政中長期風(fēng)險評估，引入一套中期財政預(yù)測（如三年預(yù)測）制度，在這一制度框架中應(yīng)包括：將債務(wù)風(fēng)險在內(nèi)的財政風(fēng)險納入財政分析和決策中；根據(jù)國家的風(fēng)險融資和風(fēng)險管理能力采 取措施；考慮預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)項目的中期財政成本及運作效率。這一機制可以使得政府對短期政策的長期后果作出定量的估算，為人大對這些后果進行評估提供可能性。只有將或有和其他財政風(fēng)險都考慮到的情況下，中期財政預(yù)測、預(yù)算本身、政府融資和借款計劃才會比較貼近現(xiàn)實。雖然近幾年來不同的部門如財政部、銀監(jiān)會等都對地方政府債務(wù)進行過不同方式的統(tǒng)計和調(diào)查，但由于動機、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務(wù)的規(guī)模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風(fēng)險。（二）強化審計問責(zé)機制，完善經(jīng)濟責(zé)任審計指標體系。任審計中對地方政府舉債行為的評價力度，將地方債務(wù)的相關(guān)指標、風(fēng)險狀況、化解舊債情況等納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的指標體系，建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)長期的財政績效評估機制，避免地方政府的短期行為。將債務(wù)納入預(yù)算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現(xiàn)階段財政體制改革的一項重要內(nèi)容就是要推動預(yù)算的公開、透明。因此，通過深化預(yù)算執(zhí)行審計，將債務(wù)審計納入預(yù)算執(zhí)行審計的法定范圍，是加強對地方舉債約束、推動地方政府加強債務(wù)管理、推進預(yù)算公開、透明的重要舉措。我國地方政府債務(wù)涉及面廣、點多、量大。這樣的方式既不能使上下級審計機關(guān)信息充分交流，也不能對債務(wù)全面掌握，無法滿足及時提示債務(wù)風(fēng)險、為國家財政、經(jīng)濟運行決策提供政策依據(jù)的目標。該課題為審計署審計科研所2010年立項研究課題 作者：南京特派辦課題組課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負責(zé)人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務(wù) 風(fēng)險 建議 報：署領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔