【正文】 該課題為審計署審計科研所2010年立項研究課題 作者：南京特派辦課題組課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負責(zé)人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務(wù) 風(fēng)險 建議 報：署領(lǐng)導(dǎo)。將債務(wù)納入預(yù)算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現(xiàn)階段財政體制改革的一項重要內(nèi)容就是要推動預(yù)算的公開、透明。只有將或有和其他財政風(fēng)險都考慮到的情況下，中期財政預(yù)測、預(yù)算本身、政府融資和借款計劃才會比較貼近現(xiàn)實。為此，我國應(yīng)盡快修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。同時還要積極發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項目管理是否科學(xué)。指標體系可考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平、負債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實際情況設(shè)定風(fēng)險控制線，對越線的地方政府及時發(fā)出風(fēng)險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力。對直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專項預(yù)算管理。14．明確管理機構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。3．嚴格執(zhí)行舉債審批程序。鑒于東、中、西部的實際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務(wù)規(guī)模時應(yīng)有所區(qū)別。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風(fēng)險，能夠推動隱性債務(wù)顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴格,可以促進地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。（二）規(guī)范新增債務(wù)，實現(xiàn)有序管理。對于中央政府來說，當(dāng)務(wù)之急是全面摸清各地債務(wù)規(guī)模底數(shù)，并在與各地財力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險大??；同時分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務(wù)的特點及成因，以確認償債風(fēng)險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地研究制訂相應(yīng)化解措施。對于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。一旦項目出現(xiàn)生機，經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營企業(yè)，外資和個人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購，最終收回資金。舉債要經(jīng)過國務(wù)院批準，納入地方預(yù)算管理，報同級人大審批同意。一些政府融資平臺公司往往在多家銀行開戶，給商業(yè)銀行加強資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺的作用，緊密跟蹤監(jiān)測，及時更新數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險提供決策依據(jù)。地方政府融資項目多屬于中長期貸款，還款周期長，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長期投資回報不相匹配等問題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對債務(wù)進行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》，加強流動性管理，對超過一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴密監(jiān)控資金流向。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開，逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，對貸款進行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對賬、分析定性、匯總報表、統(tǒng)一會談、補正檢查”的六個步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對政府融資平臺貸款進行分類處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險顯性化，做到心中有數(shù)。一些貸款存在著借新還舊問題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀我國地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。5．對地方政府債務(wù)實施動態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容改變官員政績考核辦法，防止出現(xiàn)“政績債務(wù)”。3．繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合規(guī)范融資平臺公司。導(dǎo)致過分依賴上級財政或金融機構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。我國財政體制在分稅制改革之后，財政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財政剛性支出項目不斷增多，形成事權(quán)與財權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。5．地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個非常漫長的過程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問題，這意味著在政府債務(wù)化解的過程中實際上也是政府和市場之間的博弈過程，其中必然會蘊含著很多業(yè)務(wù)機會。雖然相較于 2017 年，目前市場利率水平已經(jīng)處于相對低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 %左右，按照相近的利差空間，預(yù)計信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。（8）推動區(qū)縣平臺公司重組整合，每個區(qū)縣確定的公益性項目建設(shè)單位最多不超過 3 家。其中區(qū)縣國企實際管理層級原則上控制在 2 級以內(nèi)，最多不超過 3 級。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時多次講話內(nèi)容來看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 %降至 2014 年底的 77%。（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國具有代表性。（3）市級國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以內(nèi)，市（區(qū)）級國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以內(nèi)，各市（區(qū)）級下屬園區(qū)國企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以內(nèi)。（4）、向平臺公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)，并及時給予確權(quán)，通過作價入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺公司債權(quán)融資資信，并探索將費用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭取國開行化解試點（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長魏樹旺在拜會國開行貴州省分行行長李剛時表示，希望國開行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點城市。擇日召開省國企領(lǐng)導(dǎo)人會，安排部署這些意見。國開行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。破產(chǎn)重整由于會對地方政府信用以及其它城投平臺造成沖擊，因此對該方式一般會比較謹慎。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴大,1994年首次突破1000億元大關(guān),。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金,。修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。推行債務(wù)信用評級制度。債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元,水資源項目扣款551萬元,教育項目扣款518萬元。債務(wù)的緣起那么,導(dǎo)致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟、社會中公共風(fēng)險可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。如果按城區(qū)人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負擔(dān)雪上加霜。市直世界銀行貸款項目8個,包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、農(nóng)村改水項目、森林資源與保護項目、教育發(fā)展項目、長江水災(zāi)緊急恢復(fù)項目。六大化解路徑如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險?筆者認為有以下路徑可供選擇。對有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準更新車輛,不準出國考察,不準新上項目,不準再貸款(貸款還債除外)等。對愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。事實上，和未來新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險近年來已經(jīng)明顯成為政府及政策部門的主要考量，所謂嚴監(jiān)管實際上是為了防風(fēng)險，而防風(fēng)險的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。2015 年經(jīng)濟低迷時，國開行主導(dǎo)的棚改項目亦成為一劑猛藥。所有高于 %的利率必須千方百計換掉，并嚴禁再有類似。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺了《關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見（試行）》，明確以下幾點：（1）政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級政府對其舉借債務(wù)負有償還責(zé)任，省政府實行不救助原則；（4）在建項目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。有鑒于此，貴州省在意見中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場上市和新三板掛牌企業(yè)累計達 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類投資基金規(guī)模翻一番。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營性土地、統(tǒng)籌土地占補平衡指標交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標交易收入 20%”的硬性要求。（5）市級年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。2010 年 6 月 10 日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19 號），明確提出嚴禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺開始需要謀求轉(zhuǎn)型。、最新舉措：推動區(qū)縣級投融資平臺轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》，以規(guī)范區(qū)縣級投融資平臺的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險的重要舉措。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來源。因此限制非標融資實際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。因此，加強政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險勢在必行。而從地方平臺公司貸款債務(wù)與地方政府財力對比看，%，部分融資平臺公司貸款債務(wù)率超過200%、資產(chǎn)負債率超過80%。近幾年來，國家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進行了擴內(nèi)需等決策部署和政策措施。4．地區(qū)競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問題產(chǎn)生的外部因素。對于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險。實際上從2008年起，我國開始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計劃經(jīng)濟的思維，只能使問題更加扭曲。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險呢？ 0 最近一段時間以來，歐元地區(qū)一些國家的債務(wù)問題浮出水面，風(fēng)險驟然增大，美國公債風(fēng)險警報也頻頻拉響。審計發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問題。近一年來，我國政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門對地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺相關(guān)政策進行指導(dǎo)。對新發(fā)放的貸款以及之前項目的后繼貸款，應(yīng)實行貸款權(quán)限上收、嚴格落實借款人準入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。二是落實轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴格查處金融機構(gòu)違規(guī)操作行為，對違規(guī)金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)實行雙線問責(zé)制，嚴格責(zé)任追究。為化解債務(wù)危機，政府應(yīng)緊縮開支，開源節(jié)流，樹立預(yù)算硬約束，嚴肅財政紀律，預(yù)防道德風(fēng)險。三是實行債轉(zhuǎn)股。當(dāng)然，中央政府實行救助并非是“免費的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發(fā)行特別國