【正文】 該課題為審計(jì)署審計(jì)科研所2010年立項(xiàng)研究課題 作者：南京特派辦課題組課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負(fù)責(zé)人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢(qián)夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 建議 報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。將債務(wù)納入預(yù)算管理是國(guó)際上通行且比較成功的做法，我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要推動(dòng)預(yù)算的公開(kāi)、透明。只有將或有和其他財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都考慮到的情況下，中期財(cái)政預(yù)測(cè)、預(yù)算本身、政府融資和借款計(jì)劃才會(huì)比較貼近現(xiàn)實(shí)。為此，我國(guó)應(yīng)盡快修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。同時(shí)還要積極發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財(cái)政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項(xiàng)目管理是否科學(xué)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制線(xiàn)，對(duì)越線(xiàn)的地方政府及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，并督促地方政府建立償債準(zhǔn)備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。對(duì)直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理。14．明確管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。3．嚴(yán)格執(zhí)行舉債審批程序。鑒于東、中、西部的實(shí)際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務(wù)規(guī)模時(shí)應(yīng)有所區(qū)別。這樣，一方面可以避免地方政府過(guò)度依賴(lài)銀行融資，分散風(fēng)險(xiǎn)，能夠推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴(yán)格,可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。（二）規(guī)范新增債務(wù)，實(shí)現(xiàn)有序管理。對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是全面摸清各地債務(wù)規(guī)模底數(shù)，并在與各地財(cái)力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)大小；同時(shí)分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類(lèi)型債務(wù)的特點(diǎn)及成因，以確認(rèn)償債風(fēng)險(xiǎn)，劃分層次、區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地研究制訂相應(yīng)化解措施。對(duì)于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)生機(jī)，經(jīng)營(yíng)狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國(guó)內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營(yíng)企業(yè)，外資和個(gè)人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購(gòu)，最終收回資金。舉債要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人大審批同意。一些政府融資平臺(tái)公司往往在多家銀行開(kāi)戶(hù)，給商業(yè)銀行加強(qiáng)資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，緊密跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。地方政府融資項(xiàng)目多屬于中長(zhǎng)期貸款，還款周期長(zhǎng)，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長(zhǎng)期投資回報(bào)不相匹配等問(wèn)題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強(qiáng)化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，加強(qiáng)流動(dòng)性管理，對(duì)超過(guò)一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴(yán)密監(jiān)控資金流向。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開(kāi)，逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的十六字方針，對(duì)貸款進(jìn)行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對(duì)賬、分析定性、匯總報(bào)表、統(tǒng)一會(huì)談、補(bǔ)正檢查”的六個(gè)步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行分類(lèi)處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險(xiǎn)顯性化，做到心中有數(shù)。一些貸款存在著借新還舊問(wèn)題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。5．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容改變官員政績(jī)考核辦法，防止出現(xiàn)“政績(jī)債務(wù)”。3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。導(dǎo)致過(guò)分依賴(lài)上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。我國(guó)財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。5．地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬(wàn)億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問(wèn)題，這意味著在政府債務(wù)化解的過(guò)程中實(shí)際上也是政府和市場(chǎng)之間的博弈過(guò)程，其中必然會(huì)蘊(yùn)含著很多業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。雖然相較于 2017 年，目前市場(chǎng)利率水平已經(jīng)處于相對(duì)低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 %左右，按照相近的利差空間，預(yù)計(jì)信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。（8）推動(dòng)區(qū)縣平臺(tái)公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過(guò) 3 家。其中區(qū)縣國(guó)企實(shí)際管理層級(jí)原則上控制在 2 級(jí)以?xún)?nèi)，最多不超過(guò) 3 級(jí)。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時(shí)多次講話(huà)內(nèi)容來(lái)看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項(xiàng)目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來(lái)并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 %降至 2014 年底的 77%。（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過(guò)程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國(guó)具有代表性。（3）市級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以?xún)?nèi)，市（區(qū)）級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以?xún)?nèi)，各市（區(qū)）級(jí)下屬園區(qū)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以?xún)?nèi)。（4）、向平臺(tái)公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)，并及時(shí)給予確權(quán)，通過(guò)作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺(tái)公司債權(quán)融資資信，并探索將費(fèi)用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行化解試點(diǎn)（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長(zhǎng)魏樹(shù)旺在拜會(huì)國(guó)開(kāi)行貴州省分行行長(zhǎng)李剛時(shí)表示，希望國(guó)開(kāi)行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點(diǎn)城市。擇日召開(kāi)省國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)，安排部署這些意見(jiàn)。國(guó)開(kāi)行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。破產(chǎn)重整由于會(huì)對(duì)地方政府信用以及其它城投平臺(tái)造成沖擊，因此對(duì)該方式一般會(huì)比較謹(jǐn)慎。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),。這一時(shí)期我國(guó)政府還通過(guò)向國(guó)外借款籌措資金,。修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。推行債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬(wàn)元,水資源項(xiàng)目扣款551萬(wàn)元,教育項(xiàng)目扣款518萬(wàn)元。債務(wù)的緣起那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過(guò)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。造成這種局面的主要原因:一是我國(guó)地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。如果按城區(qū)人口70萬(wàn)人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長(zhǎng)江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長(zhǎng)江上中游農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長(zhǎng)江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。六大化解路徑如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車(chē)輛,不準(zhǔn)出國(guó)考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國(guó)內(nèi)外發(fā)行政府債券。事實(shí)上，和未來(lái)新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險(xiǎn)近年來(lái)已經(jīng)明顯成為政府及政策部門(mén)的主要考量，所謂嚴(yán)監(jiān)管實(shí)際上是為了防風(fēng)險(xiǎn)，而防風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。2015 年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，國(guó)開(kāi)行主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目亦成為一劑猛藥。所有高于 %的利率必須千方百計(jì)換掉，并嚴(yán)禁再有類(lèi)似。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，明確以下幾點(diǎn)：（1）政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級(jí)政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則；（4）在建項(xiàng)目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。有鑒于此，貴州省在意見(jiàn)中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭(zhēng)在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市和新三板掛牌企業(yè)累計(jì)達(dá) 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類(lèi)投資基金規(guī)模翻一番。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過(guò)一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營(yíng)性土地、統(tǒng)籌土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財(cái)力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標(biāo)交易收入 20%”的硬性要求。（5）市級(jí)年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對(duì) 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。2010 年 6 月 10 日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)（2010）19 號(hào)），明確提出嚴(yán)禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺(tái)開(kāi)始需要謀求轉(zhuǎn)型。、最新舉措：推動(dòng)區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國(guó)企國(guó)資改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以規(guī)范區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門(mén)和單位不得為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺(tái)公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。因此限制非標(biāo)融資實(shí)際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，%，部分融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過(guò)200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)80%。近幾年來(lái)，國(guó)家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。4．地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的外部因素。對(duì)于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上從2008年起，我國(guó)開(kāi)始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問(wèn)題更加扭曲。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？ 0 最近一段時(shí)間以來(lái)，歐元地區(qū)一些國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題浮出水面，風(fēng)險(xiǎn)驟然增大，美國(guó)公債風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)也頻頻拉響。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問(wèn)題。近一年來(lái)，我國(guó)政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。對(duì)新發(fā)放的貸款以及之前項(xiàng)目的后繼貸款，應(yīng)實(shí)行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進(jìn)行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。二是落實(shí)轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行雙線(xiàn)問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開(kāi)支，開(kāi)源節(jié)流，樹(shù)立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行債轉(zhuǎn)股。當(dāng)然，中央政府實(shí)行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過(guò)發(fā)行特別國(guó)