【正文】 以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補(bǔ)財政赤字。我國政府債務(wù)的演變〉〉我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,8090年代的興起”這樣一個歷史發(fā)展階段。不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。對政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬元。(即行政在編人數(shù))計算,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來。由于政府債務(wù)拖欠,上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務(wù)予以清收。2007年,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國庫資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對該市的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財政支出范圍,對不應(yīng)由財政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。要以政府名義發(fā)文,對政府債務(wù)的借、用、還全過程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。1994年國家為理順財政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補(bǔ)?？梢钥闯?，以上六種債務(wù)化解措施中，財政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動力去進(jìn)行融資，同時在低利率環(huán)境下，國開行本身也有動力去這樣做。所有省國企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報告中提出“嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急資金池，組建省級國有資本運(yùn)營管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，有效盤活存量資產(chǎn)”。（3）通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購等多種方式進(jìn)行國有企業(yè)兼并重組，形成一批公開市場信用高評級企業(yè)。（2）國企由于歷史原因形成的對非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時通過法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過 %以及 5 年期以上最高不超過 %）。（4）2014 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43 號），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收入對市政府財力的支持、通過 PPP 模式和政府購買服務(wù)降低政府債務(wù)等多項(xiàng)措施。（1）推進(jìn)區(qū)縣國企市場化專業(yè)化重組，推動各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專業(yè)化重組。（7）對區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對平臺公司其他公益性資產(chǎn)，通過注入有經(jīng)營性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國金融研究中心、財經(jīng)頭條和企商在線（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國社會融資成本指數(shù)研究項(xiàng)目披露了中國社會融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) %和 %，較銀行貸款分別高出 265 個 BP 和 410 個 BP。（二）以上事實(shí)能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個業(yè)務(wù)機(jī)會，即置換融資類業(yè)務(wù)。由于地方政府無舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府債務(wù)還沒有反映出來。2．現(xiàn)行財政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問題的根本原因。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價值觀。2．按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)對競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當(dāng)財政補(bǔ)貼；對無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級政府應(yīng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險?？梢朊耖g資本，鼓勵社會資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。在重新審視我國地方政府債務(wù)問題的同時，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險的有效措施，已顯得刻不容緩。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。銀監(jiān)會也多次提示風(fēng)險狀況。商業(yè)銀行對發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來源，建立并完善風(fēng)險評估和資金使用控制管理制度。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險蔓延的有效防控手段。在融資平臺貸款出現(xiàn)風(fēng)險的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺公司的經(jīng)營決策，增強(qiáng)對債務(wù)公司的約束力。對于地方政府融資中產(chǎn)生的流動性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。1．摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)。對通過“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評估其風(fēng)險；對主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對土地市場的動態(tài)監(jiān)控，及時掌控、準(zhǔn)確評估和跟蹤提示該類債務(wù)風(fēng)險，同時嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時統(tǒng)計清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動造成“半拉子工程”。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)國債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計劃。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時考慮到我國經(jīng)濟(jì)快速成長期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。除了源自不可控的外部風(fēng)險，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計，良好的設(shè)計能夠減少項(xiàng)目的潛在財政風(fēng)險。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動，而且反映債務(wù)對其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。財政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)。其次，各級人大和社會公眾應(yīng)加強(qiáng)對地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán)，合理劃分財權(quán)，促進(jìn)二者匹配。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。因此，在未來對債務(wù)的審計中，應(yīng)該在審計署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級審計機(jī)關(guān)的力量，通過組織不同級次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計或?qū)徲嬚{(diào)查，同時結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，形成力量整合、上下聯(lián)動，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計不斷深入和推廣。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研 所，南京審計學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局?，F(xiàn)階段對地方政府債務(wù)審計的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計 的內(nèi)容不能完整反映政府財政運(yùn)行的真實(shí)狀況。2三、加強(qiáng)審計，強(qiáng)化問責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理（一）開展專項(xiàng)審計調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。同時，預(yù)算法要明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過程的透明度。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。具體測算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。對或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對各類擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說明。從國際上來看，在債務(wù)管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。地方各級政府在債務(wù)警戒線和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情況，報上級政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報經(jīng)同級人大審核批準(zhǔn)。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以177。同時,由于債券發(fā)行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。第五篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的幾點(diǎn)建議概要審計研究簡報 第6期（總第201期）審計署審計科研所 2010年9月14日防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的幾點(diǎn)建議我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。3 四是對債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險。要制定相關(guān)制度和辦法，對發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金專款專用。政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險貸款。對地方政府融資平臺貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。對于一些沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者預(yù)期利潤極低的項(xiàng)目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后繼融資問題。例如，有媒體報道，某省高速公路開發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來僅實(shí)現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)測算,即使到“十二五”末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險的冰山一角。