【正文】 以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補(bǔ)財(cái)政赤字。我國政府債務(wù)的演變〉〉我國政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,8090年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬元。(即行政在編人數(shù))計(jì)算,若按人均年工資2萬元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來。由于政府債務(wù)拖欠,上級(jí)財(cái)政通過國庫扣款和加收罰金的方式對(duì)所欠債務(wù)予以清收。2007年,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國庫資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對(duì)該市的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。要以政府名義發(fā)文,對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。1994年國家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補(bǔ)。可以看出，以上六種債務(wù)化解措施中，財(cái)政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動(dòng)力去進(jìn)行融資，同時(shí)在低利率環(huán)境下，國開行本身也有動(dòng)力去這樣做。所有省國企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報(bào)告中提出“嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個(gè)一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金池，組建省級(jí)國有資本運(yùn)營管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動(dòng)平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型，有效盤活存量資產(chǎn)”。（3）通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購等多種方式進(jìn)行國有企業(yè)兼并重組，形成一批公開市場信用高評(píng)級(jí)企業(yè)。（2）國企由于歷史原因形成的對(duì)非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時(shí)通過法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過 %以及 5 年期以上最高不超過 %）。（4）2014 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43 號(hào)），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收入對(duì)市政府財(cái)力的支持、通過 PPP 模式和政府購買服務(wù)降低政府債務(wù)等多項(xiàng)措施。（1）推進(jìn)區(qū)縣國企市場化專業(yè)化重組，推動(dòng)各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專業(yè)化重組。（7）對(duì)區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對(duì)存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對(duì)平臺(tái)公司其他公益性資產(chǎn)，通過注入有經(jīng)營性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國金融研究中心、財(cái)經(jīng)頭條和企商在線（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國社會(huì)融資成本指數(shù)研究項(xiàng)目披露了中國社會(huì)融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) %和 %，較銀行貸款分別高出 265 個(gè) BP 和 410 個(gè) BP。（二）以上事實(shí)能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會(huì)受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會(huì)憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會(huì)擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對(duì)商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，即置換融資類業(yè)務(wù)。由于地方政府無舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)還沒有反映出來。2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問題的根本原因。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。2．按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)對(duì)競爭性項(xiàng)目和有經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無經(jīng)營收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可引入民間資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。在重新審視我國地方政府債務(wù)問題的同時(shí)，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，已顯得刻不容緩。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。銀監(jiān)會(huì)也多次提示風(fēng)險(xiǎn)狀況。商業(yè)銀行對(duì)發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來源，建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金使用控制管理制度。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動(dòng)性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險(xiǎn)蔓延的有效防控手段。在融資平臺(tái)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險(xiǎn)，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請(qǐng)發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺(tái)公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺(tái)公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺(tái)公司的經(jīng)營決策，增強(qiáng)對(duì)債務(wù)公司的約束力。對(duì)于地方政府融資中產(chǎn)生的流動(dòng)性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。1．摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)。對(duì)通過“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)掌控、準(zhǔn)確評(píng)估和跟蹤提示該類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對(duì)舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時(shí)統(tǒng)計(jì)清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動(dòng)造成“半拉子工程”。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)國債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計(jì)劃。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國經(jīng)濟(jì)快速成長期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。除了源自不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，良好的設(shè)計(jì)能夠減少項(xiàng)目的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動(dòng)，而且反映債務(wù)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。其次，各級(jí)人大和社會(huì)公眾應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。因此，在未來對(duì)債務(wù)的審計(jì)中，應(yīng)該在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，通過組織不同級(jí)次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，同時(shí)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成力量整合、上下聯(lián)動(dòng)，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研 所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局?，F(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 的內(nèi)容不能完整反映政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況。2三、加強(qiáng)審計(jì)，強(qiáng)化問責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理（一）開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。同時(shí)，預(yù)算法要明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會(huì)公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過程的透明度。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。具體測算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對(duì)各類擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說明。從國際上來看，在債務(wù)管理部門的確定上,除個(gè)別國家外,絕大部分國家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。地方各級(jí)政府在債務(wù)警戒線和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情況，報(bào)上級(jí)政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以177。同時(shí),由于債券發(fā)行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。第五篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議概要審計(jì)研究簡報(bào) 第6期（總第201期）審計(jì)署審計(jì)科研所 2010年9月14日防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。3 四是對(duì)債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時(shí)間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要制定相關(guān)制度和辦法，對(duì)發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金?？顚Ｓ?。政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險(xiǎn)貸款。對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。對(duì)于一些沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者預(yù)期利潤極低的項(xiàng)目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后繼融資問題。例如，有媒體報(bào)道，某省高速公路開發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來僅實(shí)現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)測算,即使到“十二五”末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的冰山一角。