【正文】 債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當(dāng)財政補貼；對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計劃，通過預(yù)算安排落實償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級政府應(yīng)進行動態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險。切實處理好融資平臺公司新建項目和在建項目的融資問題，嚴(yán)控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目；對在建項目，地方政府應(yīng)積極通過財政預(yù)算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程?？梢朊耖g資本，鼓勵社會資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機制，化解地方政府債務(wù)。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債。在重新審視我國地方政府債務(wù)問題的同時，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險的有效措施，已顯得刻不容緩。我國地方政府債務(wù)存在風(fēng)險隱患。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進入還本高峰期, 還債壓力明顯。因此,我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險隱患不容輕視。銀監(jiān)會也多次提示風(fēng)險狀況。鑒于我國商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時啟動調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。商業(yè)銀行對發(fā)放的貸款要強化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項目收入來源，建立并完善風(fēng)險評估和資金使用控制管理制度。一是建立和完善經(jīng)濟金融安全運行動態(tài)監(jiān)測體系，加強對國家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績效的執(zhí)行監(jiān)測、分析和信息反饋，增強對經(jīng)濟金融運行狀態(tài)的預(yù)見性和把握能力。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測分析體系、最后貸款人救助機制等，為商業(yè)銀行提供流動性危機擴散和風(fēng)險蔓延的有效防控手段。審計署建議，地方政府應(yīng)對已形成的債務(wù)進行清查，加強對融資平臺公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問題。在融資平臺貸款出現(xiàn)風(fēng)險的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險，例如，可通過變賣部分資產(chǎn)、減持部分國有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請發(fā)行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。二是實行資產(chǎn)證券化。實施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來，實施債轉(zhuǎn)股后，原來的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來的平臺公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺公司的經(jīng)營決策，增強對債務(wù)公司的約束力。多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢。對于地方政府融資中產(chǎn)生的流動性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。地方政府債務(wù)問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要融資的現(xiàn)實需求，也有政府與市場邊界不清，地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績效考核導(dǎo)向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。1．摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)。3．保障還款來源，全力化解風(fēng)險。對通過“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評估其風(fēng)險；對主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強對土地市場的動態(tài)監(jiān)控，及時掌控、準(zhǔn)確評估和跟蹤提示該類債務(wù)風(fēng)險，同時嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對舉債建設(shè)的在建項目，應(yīng)由財政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時統(tǒng)計清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動造成“半拉子工程”。1．允許地方政府適度舉債。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。同時，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟發(fā)展較快、償債能力較強的省份進行試點，根據(jù)試點結(jié)果確定進一步推行的深度和廣度。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)國債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時，綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計劃。通過建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系控制債務(wù)的規(guī)模。借鑒國際經(jīng)驗，同時考慮到我國經(jīng)濟快速成長期的承受能力較強，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。舉債的用途應(yīng)集中于解決公益事業(yè)和民生問題。除了源自不可控的外部風(fēng)險，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險主要是項目選擇和設(shè)計，良好的設(shè)計能夠減少項目的潛在財政風(fēng)險?；小⒔y(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方債務(wù)的統(tǒng)計分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂啤攤Y金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險預(yù)警等工作。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對債務(wù)進行確認(rèn)、記錄、報告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動，而且反映債務(wù)對其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。6．強化風(fēng)險預(yù)警，健全監(jiān)管體系。財政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)。債務(wù)率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年財政收入的比。其次，各級人大和社會公眾應(yīng)加強對地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。二、著眼長遠(yuǎn)，促進發(fā)展，推動完善體制，健全法律法規(guī)（一）深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)。為此，需要進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權(quán)，合理劃分財權(quán)，促進二者匹配。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實現(xiàn)對地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。（四）確立政府中期財政預(yù)測制度。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。僅就審計署2010年對18個省70個市本級地方政府債務(wù)進行的專項審計調(diào)查來看，如果不及時理清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對債務(wù)風(fēng)險的防范就無從談起，因此，審計機關(guān)應(yīng)該加強對地方政府債務(wù)的專項審計調(diào)查，以便及時掌握規(guī)模、控制風(fēng)險。（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計，促進完善地方政府債務(wù)管理。（四）改進審計組織方式，保證債務(wù)審計的力度和深度。因此，在未來對債務(wù)的審計中，應(yīng)該在審計署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級審計機關(guān)的力量，通過組織不同級次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計或?qū)徲嬚{(diào)查，同時結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，形成力量整合、上下聯(lián)動，以推進地方政府債務(wù)審計不斷深入和推廣。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研 所，南京審計學(xué)院，署機關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。而現(xiàn)階段對地方政府債務(wù)的審計組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級審計機關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計，不能涵蓋全部。現(xiàn)階段對地方政府債務(wù)審計的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計 的內(nèi)容不能完整反映政府財政運行的真實狀況。為了改變因缺乏問責(zé)機制所導(dǎo)致的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部無視舉債規(guī)模、存在風(fēng)險的現(xiàn)狀，應(yīng)強化在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé) 2白海娜《政府或有負(fù)債：影響財政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險》見《財政風(fēng)險管理：新理念與國際經(jīng)驗》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經(jīng)濟出版社2003年第1版，第43頁以下。2三、加強審計，強化問責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進債務(wù)管理（一）開展專項審計調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該將中期財政預(yù)測納入每年向人大提交的預(yù)算報告。同時，預(yù)算法要明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強舉債全過程的透明度。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強對違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。1994年我國實行分稅制改革時，在界定政府事權(quán)劃分時依照國際慣例，中央承擔(dān)了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有突破性動作。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。償債率即當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設(shè)定為16%—20%。具體測算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。首先，財政部門應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控與預(yù)警機制。對或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對各類擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運行情況進行詳細(xì)說明。5．納入預(yù)算管理，改革預(yù)算會計制度。從國際上來看，在債務(wù)管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。具體包括：一是非經(jīng)營性公益事業(yè)，二是當(dāng)前必須解決的民生問題，三是當(dāng)前必須解決、又沒有收入來源的公共建設(shè)項目。地方各級政府在債務(wù)警戒線和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情況，報上級政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報經(jīng)同級人大審核批準(zhǔn)。由于目前國內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實踐檢驗，因此應(yīng)先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標(biāo)來評判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)?？刂频墓_依據(jù)。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以177。從各國情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。同時,由于債券發(fā)行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項目的社會公益性和經(jīng)濟效益性。國際上實行分稅制財政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權(quán)。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。其中：對承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時安排償債資金；對承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項目舉借的又具有收入的項目債務(wù)，主要通過項目收入逐步化解，不能滿足償債需求時地方財政要適度給予補助，將其風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)；對不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運營管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。2．區(qū)分舉債主體，落實償還責(zé)任。一、分類施治，疏堵結(jié)合，完善風(fēng)險管理，建立控制體系（一）清查存量債務(wù)，積極化解風(fēng)險。第五篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的幾點建議概要審計研究簡報 第6期（總第201期）審計署審計科研所 2010年9月14日防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的幾點建議我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。當(dāng)然，中央政府實行救助并非是“免費的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發(fā)行特別國債或由財政撥付專款籌集資金，向一些地方政府提供階段性援助。3 四是對債務(wù)進行重新組合，調(diào)整延長貸款還款期限，以“時間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險。三是實行債轉(zhuǎn)股。要制定相關(guān)制度和辦法，對發(fā)債募集的資金使用加強引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金專款專用。為化解債務(wù)危機，政府應(yīng)緊縮開支，開源節(jié)流，樹立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險。政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險貸款。二是落實轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機構(gòu)違規(guī)操作行為，對違規(guī)金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)實行雙線問責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。對地方政府融資平臺貸款實行有效金融監(jiān)管。對新發(fā)放的貸款以及之前項目的后繼貸款，應(yīng)實行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀