【正文】 債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來(lái)償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問(wèn)題，嚴(yán)控新開(kāi)工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來(lái)源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債。在重新審視我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，已顯得刻不容緩。我國(guó)地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。因此,我國(guó)地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容輕視。銀監(jiān)會(huì)也多次提示風(fēng)險(xiǎn)狀況。鑒于我國(guó)商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。商業(yè)銀行對(duì)發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來(lái)源，建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金使用控制管理制度。一是建立和完善經(jīng)濟(jì)金融安全運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績(jī)效的執(zhí)行監(jiān)測(cè)、分析和信息反饋，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)見(jiàn)性和把握能力。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動(dòng)性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險(xiǎn)蔓延的有效防控手段。審計(jì)署建議，地方政府應(yīng)對(duì)已形成的債務(wù)進(jìn)行清查，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問(wèn)題。在融資平臺(tái)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險(xiǎn)，例如，可通過(guò)變賣(mài)部分資產(chǎn)、減持部分國(guó)有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請(qǐng)發(fā)行地方特別債券，通過(guò)適度舉債以?xún)斶€銀行貸款。二是實(shí)行資產(chǎn)證券化。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來(lái)，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來(lái)的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺(tái)公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來(lái)的平臺(tái)公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)決策，增強(qiáng)對(duì)債務(wù)公司的約束力。多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財(cái)政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國(guó)家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于地方政府融資中產(chǎn)生的流動(dòng)性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。地方政府債務(wù)問(wèn)題的成因是多方面的，既有地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要融資的現(xiàn)實(shí)需求，也有政府與市場(chǎng)邊界不清，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績(jī)效考核導(dǎo)向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動(dòng)，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。1．摸清債務(wù)總量，分清類(lèi)別結(jié)構(gòu)。3．保障還款來(lái)源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)通過(guò)“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測(cè)算其未來(lái)收入，以評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)掌控、準(zhǔn)確評(píng)估和跟蹤提示該類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來(lái)源；對(duì)舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)牽頭，及時(shí)統(tǒng)計(jì)清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題，保證其后續(xù)融資來(lái)源，防止因信貸政策變動(dòng)造成“半拉子工程”。1．允許地方政府適度舉債。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開(kāi)發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。同時(shí)，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、償債能力較強(qiáng)的省份進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果確定進(jìn)一步推行的深度和廣度。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)國(guó)債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計(jì)劃。通過(guò)建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系控制債務(wù)的規(guī)模。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。舉債的用途應(yīng)集中于解決公益事業(yè)和民生問(wèn)題。除了源自不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，良好的設(shè)計(jì)能夠減少項(xiàng)目的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂?、償債資金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動(dòng)，而且反映債務(wù)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。6．強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。債務(wù)率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入的比。其次，各級(jí)人大和社會(huì)公眾應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。二、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)完善體制，健全法律法規(guī)（一）深化分稅制財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動(dòng)，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。（四）確立政府中期財(cái)政預(yù)測(cè)制度。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過(guò)度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。僅就審計(jì)署2010年對(duì)18個(gè)省70個(gè)市本級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查來(lái)看，如果不及時(shí)理清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范就無(wú)從談起，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以便及時(shí)掌握規(guī)模、控制風(fēng)險(xiǎn)。（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。（四）改進(jìn)審計(jì)組織方式，保證債務(wù)審計(jì)的力度和深度。因此，在未來(lái)對(duì)債務(wù)的審計(jì)中，應(yīng)該在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，通過(guò)組織不同級(jí)次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，同時(shí)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成力量整合、上下聯(lián)動(dòng)，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研 所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。而現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)組織方式，在縱向上說(shuō)，往往僅局限于一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說(shuō)，也大多是局部審計(jì)，不能涵蓋全部?，F(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 的內(nèi)容不能完整反映政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況。為了改變因缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)視舉債規(guī)模、存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)強(qiáng)化在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé) 2白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見(jiàn)《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年第1版，第43頁(yè)以下。2三、加強(qiáng)審計(jì)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理（一）開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該將中期財(cái)政預(yù)測(cè)納入每年向人大提交的預(yù)算報(bào)告。同時(shí)，預(yù)算法要明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會(huì)公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過(guò)程的透明度。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。也可借鑒德國(guó)等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革時(shí)，在界定政府事權(quán)劃分時(shí)依照國(guó)際慣例，中央承擔(dān)了諸如國(guó)防、法律、秩序等重大國(guó)家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒(méi)有明確，特別是省以下各級(jí)政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒(méi)有突破性動(dòng)作。因此，增加地方債券使用的透明度、公開(kāi)性，有助于提高地方債券使用效率。償債率即當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重，國(guó)際上一般為20%，我國(guó)擬設(shè)定為16%—20%。具體測(cè)算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。首先，財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對(duì)各類(lèi)擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。5．納入預(yù)算管理，改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。從國(guó)際上來(lái)看，在債務(wù)管理部門(mén)的確定上,除個(gè)別國(guó)家外,絕大部分國(guó)家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。具體包括：一是非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)，二是當(dāng)前必須解決的民生問(wèn)題，三是當(dāng)前必須解決、又沒(méi)有收入來(lái)源的公共建設(shè)項(xiàng)目。地方各級(jí)政府在債務(wù)警戒線(xiàn)和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情況，報(bào)上級(jí)政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)。由于目前國(guó)內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)，因此應(yīng)先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標(biāo)來(lái)評(píng)判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)模控制的公開(kāi)依據(jù)。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國(guó)平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以177。從各國(guó)情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。同時(shí),由于債券發(fā)行是市場(chǎng)行為，通過(guò)公眾購(gòu)買(mǎi)的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。國(guó)際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家普遍賦予地方政府舉債權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。其中：對(duì)承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時(shí)安排償債資金；對(duì)承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項(xiàng)目舉借的又具有收入的項(xiàng)目債務(wù)，主要通過(guò)項(xiàng)目收入逐步化解，不能滿(mǎn)足償債需求時(shí)地方財(cái)政要適度給予補(bǔ)助，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；對(duì)不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺(tái)公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，通過(guò)自身收益來(lái)逐步償還，也可引進(jìn)民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。一、分類(lèi)施治，疏堵結(jié)合，完善風(fēng)險(xiǎn)管理，建立控制體系（一）清查存量債務(wù)，積極化解風(fēng)險(xiǎn)。第五篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議概要審計(jì)研究簡(jiǎn)報(bào) 第6期（總第201期）審計(jì)署審計(jì)科研所 2010年9月14日防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。當(dāng)然，中央政府實(shí)行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債或由財(cái)政撥付專(zhuān)款籌集資金，向一些地方政府提供階段性援助。3 四是對(duì)債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長(zhǎng)貸款還款期限，以“時(shí)間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行債轉(zhuǎn)股。要制定相關(guān)制度和辦法，對(duì)發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金專(zhuān)款專(zhuān)用。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開(kāi)支，開(kāi)源節(jié)流，樹(shù)立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險(xiǎn)貸款。二是落實(shí)轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行雙線(xiàn)問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。對(duì)新發(fā)放的貸款以及之前項(xiàng)目的后繼貸款，應(yīng)實(shí)行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀