【正文】 主持召開國務院常務會議，審議并通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（ 2021－ 2020 年）》，提出鞏固提高九年 義務教育 水平是教育工作的重中之重， 到 2020 年，全面提高普及水 平，全面提高教育質(zhì)量，基本 實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育 ， 采取必要措施，確保適齡兒童少年不因家庭經(jīng)濟困難、就學困難、學習困難等原因而失學，努力消除輟學現(xiàn)象。 2021年起，本市對義務教育階段學生逐步推行“兩免一補”政策。 2021 年 9 月，免雜費范圍擴大到城八區(qū)公辦學校義務教育階段學校就讀的、具有本市戶籍的學生。 2021 年秋季開學，實現(xiàn)了對 10 個遠郊區(qū)縣和朝、海、豐三區(qū)農(nóng)村中小學中非農(nóng)戶籍學生免收教科書費。 2021 年秋季開學起，按照《北京市教育委員會、北京市財政局、北京市發(fā)展和改革委員會關(guān)于進一步完善義務教育階段“兩免一補”政策的通知》（京教財 [2021]33 號），進一步完善“兩免一補”政策范圍，規(guī)定在城八區(qū)公辦義務教育學校就讀的有本市戶籍的學生免收雜費，其中本市農(nóng)村戶籍學生免交教科書費。為進一步加大對城鄉(xiāng)低收入家庭的救助力度，明確城鄉(xiāng)低收入家庭的臨時救助范圍， 2021 年京民救發(fā)〔 2021〕 546 號文明確了教育救助臨時救助范圍：城鄉(xiāng)臨時救助家庭中，在校就讀學生符合條件的，可 按照教委、民政、殘聯(lián)等部門的有關(guān)政策規(guī)定申請享受教育救助。實施教育關(guān)愛幫扶工程，確保困難學生學有所教。到目前為止， 朝陽區(qū) 已經(jīng)基本形成了“兩免一補”、首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 10 頁，共 32 頁 “人民助學金”、“扶殘 助學”及捐贈助學為一 體的教育救助工作體系， 2021 年 至 2021年 五年間，全區(qū)教育救助 累計支出 億元，基本實現(xiàn)困難家庭學生教育救助的全覆蓋。 申請條件 ： 城鄉(xiāng)家庭人均月 (年 )收入低于最低生活保障標準的學生及其他因家庭經(jīng)濟貧困就學困難的學生均可申請教育救助 ,革命烈士子女、享受社會優(yōu)撫待遇家庭的學生和殘疾學生 ,享受人民助學金學生的條件可適當放寬。辦理程序 是 由學生家長向?qū)W校提出書面申請。學校按照區(qū)、縣制定的有關(guān)政策和發(fā)放辦法，審批后通知學生家長 ,按月向?qū)W生發(fā)放助學金或執(zhí)行有關(guān)減免政策。根據(jù) 2021 年城市居民最低生活保障分類救助指標體系，城市單親或多胞胎低保家庭至少可以獲得本市低保金標準額度 10％的額外補助，主要用于孩子的教育和生活開支。父母平均年齡為 41 歲，對父母平均年齡進行分組可知父母年齡主要集中在 36 歲到 45 歲之間，占全部家庭的 %。家庭收入狀 況來看，按照 2021 年 5000 戶城鎮(zhèn)居民家庭每人每年現(xiàn)金收入數(shù)據(jù)，低收入戶家庭總收入平均為 14111 元，本次調(diào)查主首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 11 頁，共 32 頁 要針對低保家庭，僅依靠低保金生活幾乎無 其他 收入來源， 2021 年北京市城市低保標準為 430 元 /月。母親無業(yè)人數(shù)占全部貧困家庭母親人口的 %。子女性別結(jié)構(gòu)來看 ，本次調(diào)查顯示所有貧困家庭中正在接受義務教育的男孩有 104 位，占 %；女孩 93位，占 %，男女性別比為 。 綜合看來，所調(diào)查的貧困家庭子女多為獨生子女，年齡范圍集中在 810 周歲。 貧困家庭子女的教育現(xiàn)狀 教育支出 調(diào)查中， 貧困家庭實際教育支出主要集中 在購買課外書籍、報刊和雜志，以及輔導班、興趣班和家教等方面。平均每年實際支出總計 元。 由此反映出的問題是 ，政府提供政策支持的 重點是把救助資金放在了學校經(jīng)費層面的“學雜費”方面， 而 近幾年隨著教育產(chǎn)業(yè)化導向的發(fā)展，對一般家庭來說，孩子受教育不單是學費的問題，學費只占開銷的一部分，生活費、補課費、興趣特長等等其他費用才是 “不得不花”的 大頭，貧困家庭在支付子女的基本教育費用方面都存在困難，根本無法為其子女 提供較為良好的學習條件或環(huán)境，更何況營養(yǎng)補助和其他方面的福利。 根據(jù)北京市統(tǒng)計年鑒 2021 年 5000 戶城鎮(zhèn)居民家庭基本情況，城鎮(zhèn)全市平均每人年可支配收入 26738 元，平均每人年消費性支出 17893 元，其中教育文化娛樂服務為2655 元；低收入戶平均每人年可支配收入 11729 元，平均每人年消費性支出 10009元，其中教育文化娛樂服務方面低收入戶為 1299 元， 城市 低保家庭在 其他文化娛樂方面的消費微乎其微，主要仍集中在子女的教育費用上。另外，從增速上來看，低收入戶 的 教育文化娛樂費用首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 12 頁，共 32 頁 近年有所下降，但 2021 年再次呈現(xiàn)高速增長趨勢，比 2021 年 增加了 % ，而從經(jīng)費投入上看，小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費 2021 年為 4310300 萬元，比 2021 年增長了 %， 城市貧困家庭義務教育階段教育費用增速超過相應教育經(jīng)費投入增速。同時也反映出貧困家庭在支付子女教育經(jīng)費上比較困難，需要通過多種渠道才能承擔小孩的教育開支。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，城市低保家庭的平均住房面積只有 平米，而且租房子比較普遍，房子的隔音效果不好，兒童缺乏安靜的學習環(huán)境，也沒有自己獨立的學習空間，學習用的桌椅板凳質(zhì)量也很差。 除了要接受正規(guī)的學校教育之外，目前社會上還存在大量的輔導班、培優(yōu)班、興趣班等 非正規(guī)教育，用以加強鞏固兒童的學習能力或者培養(yǎng)孩子的學習興趣及特長，促進兒童全面發(fā)展，但 是這些項目的高昂費用并不是城市貧困 家庭所 能承擔的。 求助渠道 從 求助 渠道選擇上來看，貧困家庭在子女教育費用上遇到困難時主要會選擇找親戚朋友借，選擇這一渠道的比例高達 %，其次是向居委會或政府部門求助，該比 32 陶傳進 , 欒文敬 . 我國城市貧困兒童的現(xiàn)狀、問題及對策 [J]. 北京行政學院學報 2021， 3： 105 首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 13 頁，共 32 頁 例達到 %，另外，選擇向子女就讀學校求助的占 %，選擇向社會慈善組織求助，向工作單位或原工作單位求助和向銀行貸款的比例相對較低，百分比依次為 %、%和 %，選擇其他渠道的占 %。在問卷或訪談中，很多家庭都反映不知道這些機構(gòu)在什么地方，有的甚至根本就不知道存在這些機構(gòu)。 父母態(tài)度 父母對未來子女教育的態(tài)度是，如果負擔過重，會讓子女輟學和說不清的比例共%，表示不會讓子女輟學的比例為 %?？梢钥闯?，子女教育是貧困家庭的主要負擔，并且壓力很 大，對于未來子女教育的態(tài)度大部分家庭仍然是支持的，已意識到教育 對于子女和家庭的重要性。大多數(shù)家長未來不會因教育負擔過重而使子女輟學。 救助效果 政策評價 “兩免一補”政策是指近年來我國政府對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生就學實施的一項資助政策。本研究通過對北京市朝陽區(qū)針對城市貧困家庭子女的“兩免一補”政策實施效果展開調(diào)查得出以下對“兩免一補”政策的評價。調(diào)查顯示， %的家庭對現(xiàn)有 教育救助政策滿意，不滿意的家庭只占 %。在享受教育救助政策的 134 戶家庭中，認為救助資金水平達到預期首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 14 頁，共 32 頁 水平的有 41 戶，所占比例為 %，認為未達到預期水平的有 93戶，占 %。在教育救助政策和形式方面，很多貧困 家庭都表現(xiàn)出相同的愿望。有的 家庭 還提出從改善教育本身的角度來完善教育救助，整治教育不公平現(xiàn)象，增加貧困家庭子女的教育機會，讓子女有更多的培養(yǎng)綜合素質(zhì)的機會。政策評估者如果要客觀、全面地評估一項政策 ,就必須將這些結(jié)果都納入考察范圍 (參見圖 1)。故而，評估者所得側(cè)面影響的信息對于決策者制定新的政策或計劃是非常重要的。在可能帶來的壞處方面， %的家庭認為可能傷害孩子自尊，感覺自己被排斥； %的家庭認為家長自尊會受到傷害，并被困境所困擾 ；%的家庭認為會帶來其他壞處。另外通過對“享受教育救助會使家長自尊受到傷害”和“是否享受過教育救助”兩個變量進行 Spearman 相關(guān)分析得出，二者不存在相關(guān)關(guān)系（ sig 值為 ，相關(guān)系數(shù)為 ）。 通過調(diào)查貧困家庭假設不申請享受教育救助可能帶來的側(cè)面影響，得到以下結(jié)論：在可能得到的好處方面，認為維護了尊嚴 和面子的占 %，認為帶來其他好處的占%。整體來看，如果不享受教育救助將會帶來的壞處大大高于 享受教育救助 帶來的壞處，并且不享受的直接損害是 加大 家庭經(jīng)濟壓力，所帶來的好處甚微。預期良好的效果是一定程度上減輕了家庭經(jīng)濟負擔，貧困 家庭子女能首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 15 頁，共 32 頁 享受的教育資源相對有所增加。非預期的良好效果是，政府在貧困家庭中逐漸建立起較高的威信，從教育救助渠道選擇上來看，貧困家庭會主動向相關(guān)部門申請，而救助政策的出臺也得到了貧困家庭的正面評價。 4 城市貧困家庭教育救助影響因素 按照政策科學的觀點，政策制定者總是希望通過政策實施取得預期的效果進而實現(xiàn)政策目標，但實際效果未必能 如期達成 。 基于“兩免一補” 政策 執(zhí)行 效果 的分析，可以反映出 實施教育救助制度 應考慮 的影響因素 ，本文將選擇 責任主體因素、救助方式因素和資金投入 因素 等 進行探討 ，以期有助于北京市義務教育階段教育救助 制度 的 進一步 發(fā)展。從北京市現(xiàn)行義務教育救助 情況來看，由于實施救助的主要方式是政府推行“兩免一補”政策， 救助的責任主體是 政府， 校方 管理和 社會 層面的參與并未得到顯著體現(xiàn) 。政府 建立 教育救助制度的主 導型地位毋庸置疑，但具體到制度的運行 ，我認為 政府 可不 劃撥過多責任， 因為大包大攬的后果就是既投入了大量財政資金， 造成巨大的財政壓力， 又難以滿足 日益多元化 的 社會 需求 ，同時造成社會資源的浪費 與分散，救助效果 不高 ?，F(xiàn)行 教育 救助的各個環(huán)節(jié) 大多 體現(xiàn)為完全的政府行為 ， 從調(diào)查結(jié)果中得知：貧困家庭子女的教育能夠得到 社會組織或個人捐助的情況幾乎沒有，了解社會捐助及慈善的家庭很少，也就是說社會承擔 了 較少責任 ，并且 在義務教育階段 所起的作用 更首 都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩 士學位論文 義務教育階段城市貧困家庭教育救助研究 第 16 頁，共 32 頁 是 微小 。 確立以政府為主導、以非政府力量為補充的社會救助多元主體結(jié)構(gòu) ， 營造非政府社會救助良性發(fā)展的社會環(huán)境 ， 是完善我國社會救助體系的必然選擇 。 溫家寶在國家科教領(lǐng)導小組會議上的講話 表示 ， 在全社會崇文重教要利用全社會的資源 ，并將此項工作列入 20212020 年 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃 。根據(jù)國外經(jīng)驗，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，民間互助組織在社會福利救助中的作用會越來越大。日本有近 2689 個政府認定的公益法人，這些組織總資產(chǎn)為 120 萬億日元，總支出為 22 萬億日元，分別相當于日本國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政支出的 %和 %。 教育費用與救助資金矛盾因素 社會救助的經(jīng)費來源以地方政府為主體，中央財政只對財政困難的地區(qū)提供經(jīng)費資助。首先體現(xiàn)為我國財政教育支出占財政支出的比重呈下降趨勢。與此同時，財政教育支出占財政支出的比重也呈下降趨勢。其次，體現(xiàn)在財政教育支出 占 GDP 的比重偏低，財政教育經(jīng)費占 GDP 的比重是國際公認評價各國教育投入的主要指標。 20212021 年該比重一直在 3%左右，大部分的年份都在 3%以下，只有 2021 年和 2021 年超過了 3%， 2021 年也僅為 %。 34 表 1 2021年 2021年我 國財政教育支出統(tǒng)計表 億元 教育支出 年份 財政支出 教育支出 國內(nèi)生產(chǎn)總值 與財政支出 的比率 與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率 2021 3057 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 314045 2021 2021 12450 398000 數(shù)據(jù)來源：中國財政統(tǒng)計年鑒 與其他地區(qū)相對比，北京市經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，但與此同時教育經(jīng)費也處于增速減緩的趨勢。教育產(chǎn)業(yè)化、教育市場化導向滋生的產(chǎn)品更使貧困家庭無法承受日益上漲的多元化的教育費用，本次調(diào)查顯示， %的家庭認為資金不足，國家財政支撐能力有限是影響教育救助的主要原因之一。 救助方式因素 目前我國教育救助的方式較單一，以經(jīng)濟資助為主，較少提供救助對象心理方面的援助 ，同時缺乏對教育成果的激勵機制 ?！暗?保”已經(jīng)成為群體一部分人借以逃避社會責任或采取偏激行為的擋箭牌，從某種程度上說， 一些人 已經(jīng) 表現(xiàn)出“福利依賴”和貧困文化