【正文】 ................................................................................15 ......................................................................15 、科學(xué)的地方政府債務(wù)擔(dān)保原則..............................................................16 總結(jié)................................................................................................................................................16 參考文獻(xiàn)：.....................................................................................................................................16自歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來，政府負(fù)債問題便成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，我國地方政府的負(fù)債問題也逐漸暴露了出來：隨著社會(huì)不斷的進(jìn)步，原有的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)無法與快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，政府的財(cái)務(wù)體制亦沒有得到及時(shí)的改革，這直接影響了政府財(cái)政工作的順利進(jìn)行，財(cái)政缺口逐漸擴(kuò)大。但是即便如此，在寬松的財(cái)政與貨幣政策的支持下，我國地方政府尤其是省級(jí)以下政府仍然在進(jìn)行著各種融資活動(dòng)，由此而生的政府性負(fù)債逐年增加。一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的重要概念及現(xiàn)狀簡述（一）地方政府債務(wù)地方政府的舉債行為主要是為了支持政府的日常運(yùn)作，是地方政府在建設(shè)和發(fā)展中必要的資金支持與補(bǔ)充，但是過度的舉債卻會(huì)為政府財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。通過負(fù)債，地方政府在工作中可以取得充足的資金支持，保證政府工作的順利開展。在通過舉債進(jìn)行資金籌措的過程中地方政府已經(jīng)成為了財(cái)務(wù)關(guān)系當(dāng)中的債務(wù)人，因此必須根據(jù)合同或契約的規(guī)定在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)債權(quán)人進(jìn)行債務(wù)償還，并依法支付相應(yīng)的利息，這就為地方政府帶來了較大的財(cái)政壓力。這些債務(wù)雖然一時(shí)間被隱藏了下來，但地方政府始終還是要對(duì)這些債務(wù)負(fù)責(zé)的，因負(fù)債而埋下的隱患和其自帶風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界給出的定義和闡述多種多樣，這其中以美國學(xué)者威廉斯所提出的風(fēng)險(xiǎn)理論——“結(jié)構(gòu)變動(dòng)說”最受推崇，也是較為主流的風(fēng)險(xiǎn)定義方式?！币簿褪钦f，如果某一活動(dòng)的結(jié)果不單一，那么我們就可以認(rèn)定這項(xiàng)活動(dòng)是存在風(fēng)險(xiǎn)的。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)所指的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中主體需要承受損失的概率值。（三）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析在研究中，我們通過對(duì)往年數(shù)據(jù)的分析能夠?qū)ξ覈胤秸膫鶆?wù)情況形成清楚的認(rèn)識(shí)。如圖1為2012年底全國地方政府性債務(wù)規(guī)模情況一覽。由上述可知，我國地方政府目前所面臨的負(fù)債問題十分嚴(yán)峻，而事實(shí)上地方政府的負(fù)債問題由來已久。2007年以來全國地方政府性債務(wù)余額該變化情況一覽200720082009201020112012 從圖中可知，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，地方政府的負(fù)債額度也在逐步升高，2007年和2011年分別出現(xiàn)了階段性的最高峰。二、我國地方政府的負(fù)債問題及不利影響（一）我國地方政府的負(fù)債問題研究中，筆者對(duì)我國地方政府所面臨的主要負(fù)債問題進(jìn)行了匯總，其具體問題可以歸納為以下幾點(diǎn)。由于我國中央政府對(duì)地方舉債行為的限制使得多數(shù)地方政府在舉借債務(wù)時(shí)都會(huì)打出其他旗號(hào)，將政府的負(fù)債行為冠以企業(yè)或項(xiàng)目的名稱，這一部分債務(wù)就脫離了政府債務(wù)的監(jiān)管范圍。某些地方政府為了自身的建設(shè)或填補(bǔ)財(cái)政漏洞過度依賴于舉債，而自身的債務(wù)償還能力卻十分有限，這就造成了政府的財(cái)政壓力越來越大，一些地方政府往往在后期會(huì)出現(xiàn)債務(wù)逾期或以政府土地進(jìn)行抵債活動(dòng)等現(xiàn)象的發(fā)生。這無疑造成了政府的又以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，生成了額外的債務(wù)。對(duì)一些并不具備掙得政府擔(dān)保權(quán)限的企業(yè)，某些地方政府為了成功進(jìn)行舉債就會(huì)破例為其進(jìn)行擔(dān)保；而在取得資金后又無視我國相關(guān)規(guī)定，錯(cuò)誤的將資金投入到高耗能、低收益的項(xiàng)目當(dāng)中去，這些現(xiàn)象都造成了債務(wù)資金的流失。這主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。地方政府的舉債在之后的一定時(shí)間內(nèi)不但要?dú)w還本金，同時(shí)還要支付相當(dāng)數(shù)額的利息，這都給政府的財(cái)務(wù)造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，使財(cái)務(wù)工作無法正常的運(yùn)行。由于有高償還能力、高信用度等先天優(yōu)勢作為支持，在經(jīng)濟(jì)市場當(dāng)中，相對(duì)于普通市場主體而言以地方政府為主體的融資活動(dòng)更容易開展起來。加之政府財(cái)務(wù)部門本身對(duì)資金的投入方向、投入金額缺乏計(jì)算和規(guī)劃，在收益性十分有限的情況下，地方政府的債務(wù)不斷膨脹，最終造成了資不抵債和高資金投入、低水平建設(shè)等不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生。這是因?yàn)椋胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)介入政府的財(cái)政工作，越來越多的影響到政府工作的方向這不但打亂了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中原有的步伐，同時(shí)也大大削弱了政府經(jīng)濟(jì)的固有優(yōu)勢。雖然我國的市場形態(tài)屬于自由的市場經(jīng)濟(jì)，但是由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期因此市場的發(fā)展必須始終處于我國政府的宏觀調(diào)控下，如果地方政府債務(wù)不斷增加，市場資源、社會(huì)資源乃至公共資源的配置都將受到干擾，最終會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府對(duì)自身償還能力認(rèn)識(shí)不清，財(cái)務(wù)工作中缺乏債務(wù)償還管理機(jī)制等都是導(dǎo)致地方政府無法按時(shí)償還債務(wù)的原因，這直接影響了政府的公信力和政府后期建設(shè)中的資金籌措工作。從現(xiàn)實(shí)上將，我國社會(huì)在發(fā)展中需要改善和建設(shè)的項(xiàng)目還有很多，地方政府在統(tǒng)籌把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展方向的同時(shí)必然會(huì)對(duì)這些問題進(jìn)行全面的考慮。在地方政府本身持有資金有限的條件下，許多地方政府就會(huì)將目光轉(zhuǎn)移到融資和舉債上。這是導(dǎo)致地方政府在陷入無力償還借款局面的直接原因，為了償還借款最后只能通過上級(jí)財(cái)政部門逐期扣款的方式進(jìn)行償還，其結(jié)果就是地方政府的財(cái)政撥款縮減，可控資金越來越少，必須不斷進(jìn)行舉債行為，而償還能力日益降低的惡性循環(huán)。政企不分是我國政府和經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程當(dāng)中遺留下的歷史問題，許多政府部門與企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至?xí)挟a(chǎn)權(quán)共有的現(xiàn)象。但是，與政府存在關(guān)聯(lián)的企業(yè)未必是朝陽企業(yè)，其中有相當(dāng)一部分企業(yè)已經(jīng)處在了破產(chǎn)邊緣。一旦企業(yè)出現(xiàn)了財(cái)務(wù)吃緊、項(xiàng)目失敗、逾期償還欠債甚至失去償還能力時(shí)，政府就要承擔(dān)連帶責(zé)任，乃至為這些債務(wù)買單。（二）當(dāng)前的各種體制、機(jī)制不完善目前我國地方政府融資舉債行為的根源在于各級(jí)經(jīng)濟(jì)管理制度和體系的不完善，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。經(jīng)歷了一系列的制度革新，在國民稅收分配這一問題上中央財(cái)政的稅收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配給了地方政府。這種現(xiàn)象在我國地方政府是普遍存在的，而地區(qū)與地區(qū)之間又存在著相當(dāng)大的差異：與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市相比，政府資金緊張的問題會(huì)隨著地區(qū)向內(nèi)陸的推移以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)情況的降低而逐漸嚴(yán)重，因此，中西部的地方政府其舉債和負(fù)債情況更為嚴(yán)重。綜合而言，地方政府要在上繳大部分財(cái)政稅收的同時(shí)兼顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，根據(jù)國家的要求承擔(dān)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施消費(fèi)與維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多任務(wù)，同時(shí)還要承擔(dān)起扶持困難企業(yè)的重?fù)?dān)。、投資體系不完善地方政府在進(jìn)行舉債、融資和投資的過程中沒有完整的體系作支持，這是其形成隱性債務(wù)的最主要原因之一。這種方法雖然能夠解決地方政府一時(shí)的資金困難問題，但是由于沒有法律的保障和相關(guān)監(jiān)管條例的支持與引導(dǎo)，在其隨意性和隱藏性特征的支持下地方政府極易舉債成性，隨之而來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越積越高。因?yàn)榈胤秸谫Y舉債行為本身并未得到中央政府的支持，因此并沒有給一個(gè)由上至下的監(jiān)管和審批系統(tǒng)，地方政府在借債過程中缺乏規(guī)范性管理，對(duì)債權(quán)人并沒有選擇標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了地方政府舉債主體的分散和審批程序的松泛。在形式上，我國政府目前已經(jīng)組建起了針對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督和管理的專門性機(jī)構(gòu)，并指明了地方政府的各級(jí)財(cái)務(wù)部門要負(fù)其監(jiān)督地方債務(wù)的職責(zé)。地方政府在進(jìn)行融資舉債時(shí)靈活性極高，主觀性也十分強(qiáng)，往往地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿就可以左右借債的取向，這種不再法律法規(guī)界定范圍內(nèi)的籌款行為財(cái)政部門是無權(quán)干涉的。所以，僅僅依靠無權(quán)、無管理系統(tǒng)的政府財(cái)政部門是無法對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的。由于沒有健全的債務(wù)管理法律作為規(guī)范，地方政府在進(jìn)行舉債和融資時(shí)期方法、形式和范圍都沒有相關(guān)的規(guī)定，不但行為標(biāo)準(zhǔn)無法用法律的標(biāo)尺來衡量，而且之后資金的使用和債務(wù)的償還形式等也不明確。地方政府在融資時(shí)雖然沒有法律作為其行為準(zhǔn)則，但是它可以通過設(shè)立的融資平臺(tái)直接從銀行進(jìn)行借款。此外，由于地方政府債務(wù)在管理和使用上都脫離了法律的限制并表現(xiàn)了一定的個(gè)人意志，因此其資金的利用率往往偏低，這就為債務(wù)的償還帶來的風(fēng)險(xiǎn)。四、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議根據(jù)上述研究，筆者對(duì)目前我國地方政府債務(wù)的特征、面臨的問題以及問題搞得原因都做了較為的分析，在進(jìn)行信息的整合與研究之后筆者對(duì)如何防范和化解目前我國地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的問題總結(jié)出了一套較為有效的解決方案，具體方法包括：提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、完善我國當(dāng)前的財(cái)政體制、強(qiáng)化地方政府的債務(wù)監(jiān)督、轉(zhuǎn)變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及建立健全債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)等。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控為輔的中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建立后，我國政府又提出了建設(shè)“功能性、服務(wù)性”政府的口號(hào)。但是從目前的情形來看，我國政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度還是較高的，還沒有徹底的從市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中退出來。而政府過多的參與到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出的增加和舉債行為的產(chǎn)生，負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來：在政府將大量資金投入到市場的過程中許多非公共產(chǎn)品卻從中受益，政府為了更多融資、更全面的投入到市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去而搭建了大量的融資平臺(tái)，不斷地向銀行進(jìn)行舉債，政府債務(wù)規(guī)模一發(fā)不可收拾。目前我國地方政府所執(zhí)行的行政管理體制中存在著十分嚴(yán)重的問題，這也是導(dǎo)致政府債臺(tái)高筑、償債能力減弱的重要原因。其次，要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行膬?yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高政府辦事效率和部門之間的聯(lián)系。在最初的責(zé)任劃分階段其工作應(yīng)由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行承辦，而其后的具體方案實(shí)施則交由各級(jí)地方政府，在這一系列工作中要嚴(yán)格遵照“中央下發(fā)政策，地方籌集資金”的原則進(jìn)行政策確定和職責(zé)劃分。我國政府在進(jìn)行地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制工作中應(yīng)當(dāng)對(duì)這一點(diǎn)進(jìn)行充分的借鑒，這對(duì)于完善我國法律法規(guī)、確定政府各部門職能、規(guī)范地方舉債行為、構(gòu)建地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)等都具有十分積極的作用。我們應(yīng)當(dāng)那個(gè)清楚的看到，地方政府之所進(jìn)行融資舉債其中最終要的原因就在于地方政府的財(cái)政收入過少，中央后期的補(bǔ)給又充分，繼而使政府運(yùn)作陷入窘境，政府財(cái)政所持資金無法滿足其自身和社會(huì)公共項(xiàng)目的建設(shè)需求。具體而言，要增加地方政府的財(cái)政收入，完善其財(cái)稅體系是根本前提，具體措施可分為以下兩點(diǎn)。而且地方政府只要始終致力于改善投資環(huán)境，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格就會(huì)保持平穩(wěn)的增長勢頭，這樣一來地方政府的稅收基數(shù)也會(huì)隨之越 13來越高。但需要注意的是不動(dòng)產(chǎn)稅一般在省級(jí)以下單位才可以實(shí)施，省級(jí)單位的稅收主要來源為營業(yè)稅。所以，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)是十分必要的，因?yàn)榈胤秸趫?zhí)政過程中最為了解本地區(qū)的實(shí)際需要，對(duì)何種新稅種復(fù)合當(dāng)?shù)氐牡赜蛱卣?，以便提高地方政府的?cái)政稅收水平。我國在稅費(fèi)改革之后，一些地方政府尤其是基層政府的稅收水平急劇縮小，甚至于許多貧困地區(qū)政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金赤字，繼而導(dǎo)致了許多社會(huì)實(shí)質(zhì)性問題的產(chǎn)生。（三）完善我國地方政府的投資融資體制完善我國地方政府的投資融資體制最重要的是做到兩點(diǎn)。從市場的角度出發(fā)，政府為籌措資金發(fā)行的債券無論在穩(wěn)定性、周期性和風(fēng)險(xiǎn)性上都小于市面上的一般公司債券，因此社會(huì)投資者在投資選擇上也會(huì)將政府債券作為首要選擇，這在推動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y本市場發(fā)展上可以起到非常有利的作用。14其次，政府發(fā)型債券進(jìn)入債券市場在充分獲得自身所需發(fā)展資金的同時(shí)還可以更好的融入到金融市場當(dāng)中，繼而更為全面和有效的發(fā)揮出其對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能。從我國地方政府財(cái)政投入的比例可以看出，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入是地方政府的一項(xiàng)重要投資。為了確保政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中始終保有充足的資金儲(chǔ)備，地方政府就必須選擇多元化的融資渠道以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。（四）完善地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度 要完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度就要實(shí)行地方政府財(cái)政債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，徹底掃清地方政府由于管理體制不健全而遺留下來的權(quán)責(zé)不明、債務(wù)數(shù)據(jù)不清、債務(wù)規(guī)模無法得到控制等歷史問題，同時(shí)要再地方政府內(nèi)部建立起一個(gè)系統(tǒng)的、相互關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制，實(shí)施多頭管理機(jī)制，杜絕各自為政和個(gè)人意志決定融資方向的情況發(fā)生。而在硬件體制完成之后地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的特征與實(shí)際情況對(duì)未來政府債券的發(fā)行方向、指標(biāo)、范圍等多種綜合參數(shù)進(jìn)行合理的規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)，同時(shí)確保財(cái)政部門真正負(fù)擔(dān)起債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，在中央財(cái)政的支持下對(duì)地方政府包括債務(wù)在內(nèi)的所有財(cái)務(wù)哦進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止資金的濫用和盲目融資的現(xiàn)象發(fā)生。這就要在各級(jí)政府乃至各級(jí)部門之間建立起一整套決策責(zé)任制，明確部門與個(gè)人在融資過程中應(yīng)當(dāng)成產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，使整個(gè)融資活動(dòng)透明化。除此之外，讓政府針對(duì)于非公用項(xiàng)目的投資融入到市場競爭當(dāng)中去、以政府補(bǔ)貼或債務(wù)利息等收益進(jìn)行公用項(xiàng)目投資、整合政府財(cái)政資金，在合理規(guī)劃后進(jìn)行多元化融資、為企業(yè)或項(xiàng)目提供擔(dān)保時(shí)提高相應(yīng)條件以及債務(wù)資金投入有計(jì)劃的向公共產(chǎn)品項(xiàng)目傾斜等等都是建立健全債務(wù)投融資決策的必要內(nèi)容。因此，地方政府在對(duì)負(fù)債進(jìn)行管理過程中必須要謹(jǐn)慎嚴(yán)格的審核擔(dān)保企業(yè)或項(xiàng)目資格?？偨Y(jié)：從目前我國地方政府舉債的情況上看，其政府性負(fù)債呈現(xiàn)出了逐年上漲的趨勢。但是，其合理性和有利性并不能掩蓋其自身所帶的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)我們還要認(rèn)識(shí)到地方政府舉債行為所附加的風(fēng)險(xiǎn)以及其帶來的不良后果也是十分嚴(yán)重的。第二，要合理的控制好我國地方政府的負(fù)債問題，將負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度同時(shí)不影響政府的基本建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不但要從思想上加強(qiáng)政府部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更主要的是要盡早完善起我國政府有關(guān)地方政府的融資政策，在地方政府建立起相應(yīng)的債務(wù)管理體制。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運(yùn)用會(huì)帶來巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，給地方財(cái)政帶來極大的考驗(yàn)。并且在舉債的同時(shí)