【正文】 》等法律有的未及審核與頒行，有的雖已頒行但還未來得及真正實施。 1912 年 9 月 16 日，參照歐洲大陸國家及日本的律師制度并結(jié)合國情，北洋政府制定了《律師暫行章程》，并于 9 月 19 日公布。北洋軍閥政府《法院編制法》 第 64 條規(guī)定：“律師在法庭代理訴訟或案件辯護時，其語言舉動，如有不當，審判長得禁止其代理辯護。”可見，公民代理一直以來是允許存在的，即使建立律師制度也未強制禁止公民代理。 1922 年《民事訴訟條例》對公民作為代理人和輔助人做出了限制，第八十三條及第九十四條均有“非律師而為訴訟代理人者，法院得裁判禁止之。然而 “為某一國人民制定的法律，應(yīng)當適應(yīng)于該國人民。此原奏內(nèi)陪審員、律師兩項不免有待躊躇也?！?5兵荒馬亂中法律并非那么必要可貴，幾易廢改。 1949《熱河省市縣旗人民法院民刑事訴訟簡易手續(xù)》第十條規(guī)定 :“ 當事人以直接向司法人員陳述解決問題為原則。 ” 6 1950 年的《中華人民共和國訴訟程序試行通則》（草案）在立法上提出了“人民律師”的概念。 廣東 技術(shù)師范學院本科畢業(yè)論文 4 經(jīng)人民法院許可的公民為他辯護，可以由被告人的近親屬、監(jiān)護人為他辯護。 此時，公民代理制度在正式頒布實行的法律中得以確立。 7 （二）公民代理制度之現(xiàn)實運行 20xx 年，司法部公布了對基層法律服務(wù)調(diào)研項目的結(jié)果，其中的一個數(shù)據(jù)在媒體和學術(shù)界引起了廣泛關(guān)注，即中國還有 206 個縣根本沒有律師。沒有律師事務(wù)所或只有一家律師事務(wù)所在廣大西部地區(qū)普遍存在?；鶎臃晒ぷ髡叩臏嗜腴T檻較之律師要低，收費自然也低廉，可補律師數(shù)量的不足和 費用高昂之缺。不得借此牟取經(jīng)濟利益是公民代理與律師訴訟代理之間的基本區(qū)別 , 熟人圈則是公民代理發(fā)揮作用的社會基礎(chǔ)。另一個方向則是代理服務(wù)對象超越了村莊熟人圈 , 面向半熟人圈甚至陌生人開放 , 但仍堅持無償服務(wù)原則“ 土律師 ” 或 “ 赤腳律師 ”，搭建“ 迎法入鄉(xiāng) ” 和 “ 接近正義 ” 的橋梁 。他們不乏 由于 職 業(yè)素養(yǎng)缺失而使 7 蔡定劍． 歷史與變革 ——— 新中國法制建設(shè) 的歷程［ M］．北京 : 中國政法大學出版社， 1999: 34． ． 8 應(yīng)星 .“迎法入鄉(xiāng)”與“接近正義” — 對中國鄉(xiāng)村“赤腳律師”的個案研究 [J].政法論壇， 20xx(4). 如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 5 委托當事人權(quán)利遭受二次侵害，擾亂法律服務(wù)市場者。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，此三人在該院代理的 56 件案件中，本人以及代理上訴的有 45件，占 %；代理被告且該被告未上訴的僅有 1 件，占 %。而在這幾名職業(yè)公民代理人本人以及代理原告、自訴人、申請再審人的 38件案件中，敗訴的有 24件，占 %；在本人以及代理上訴人提起上訴的 45 件案件中，二審法院維持原判決或裁定的有 33 件，占 %，另 有 5 件上訴人撤訴或未繳納上訴費按自動撤訴處理，占 %，兩者合計占 %。更惡劣的情況是，一些代理人利用與人民法院或有關(guān)機關(guān)的特殊關(guān)系，以“黑律師”的身份包攬訴訟，拉案源，腐蝕拉攏審判人員。修改后的《民事訴訟法》遏制了異化的公民代理 —— “黑律師”，但仍留合法公民代理一安身之地。這一改變，是對建國初建立公民代理制度過于理想化的設(shè)想的修正。 （三）公民代理公益性與 司法專業(yè) 化 由于法律程序的日益復(fù)雜化和技巧化以及往往需要具備訴訟辯論能力等因素，法律訴訟代理人群體在社會分工中產(chǎn)生。在《民事訴訟律草案》完成并奏呈朝廷的奏折中，沈家本言，“古代之社會法律，關(guān)系甚為簡單，無訴訟代理之事，則代理制度無自而生。故各國咸認訴訟代理之制度，并認為訴訟代理為職業(yè)之律師制度?！?10人類社會法律發(fā)展至今，訴訟程序制度已日趨復(fù)雜與嚴格， 9《職業(yè)公民代理現(xiàn)象需引起重視》， 20xx912. 10 茅彭年、李必達主編：《中國律師制度研究資料匯編》 [G]. 333 頁 . 北京 . 法律出版社 . 20xx. 廣東 技術(shù)師范學院本科畢業(yè)論文 6 法律形式主義在訴訟程序中得到體現(xiàn)。“接近正義(access to justice)”的兩層含義一是 接近司法（或稱接近法院），而是保障司法的公平、公正，讓每一個進入訴訟程序的人都能真正的接近正義。公民代理的理念是讓弱勢人群能夠通過借助親友的幫助獲得司法救濟，具有社會公益性，可試想，若委托的親友亦不甚懂法律與當事人懵懂應(yīng)訴又有何異？如此制度設(shè)計的意義何在？筆者在一基層法院實習的時候接觸到不少公民代理的案件，其中有非法職業(yè)代理的，也有委托在當?shù)厥烊松鐓^(qū)較有威望的親友幫助訴訟的。某次庭審結(jié)束后案件的獨任審判員甚為苦惱，說道，“當事人自己不懂法律，可還要委托另一個不懂法律的人參加訴訟。現(xiàn)行立法缺乏對此問題的詳細思考。 從公民代理的立法初衷與現(xiàn)行法律對于公民代理的規(guī)定上看，公民代理人并非法律服務(wù)市場的 服務(wù) 主體，其提供的是一種基于特定關(guān)系的支持與幫助 而并不是一種牟取經(jīng)濟利益的服務(wù)。 基層法律服務(wù)工作者，簡稱基層法工或法工， 司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定 :基層法律服務(wù)工作者是經(jīng)核準執(zhí)業(yè)登記 ,在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè) ,為社會提供法律服務(wù)的人員。 除 了法律規(guī)定 不能辦理 的 刑事公訴案件 外， 基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍與律師的業(yè)務(wù) 范圍幾乎無異，甚至在某些方面比起律師更具有優(yōu)勢。同年 11 月 20 日，舉世矚目的對林彪、江青反革命集團的審判正式開庭，十名律師作為文革主犯的辯護人出現(xiàn)在特別法庭上，在這樣一次被稱為“特別辯護”的特殊政治背景下，中國律師業(yè)恢復(fù)了。公民代理與基層法律服務(wù)制度設(shè)立的主要原因便是彌補這種不足，解決法律服務(wù)的需求問題。公民代理制度的雛形可追溯到清末變法，基層法律服務(wù)制度則產(chǎn)生在律師業(yè)恢復(fù)的 1980年中期。 1984 年以后，司法部 、中央書記處通過印發(fā)經(jīng)驗材料和文件等形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作再三加以肯定和推廣，并受到國務(wù)院總理的稱贊，指出可以在經(jīng)濟發(fā)達、農(nóng)村商品經(jīng)濟活躍的地區(qū)先搞起來。 司法部于 1987 年頒布了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》，將這一法律服務(wù)群體確立為一個正式的職業(yè)，稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者”。 進入二十世紀 90 年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作進入全面總結(jié)、整頓階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所建設(shè)重點轉(zhuǎn)到了上等級、上水平、上質(zhì)量、上效益的新階段。面對各地為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所倉促上馬、資質(zhì)較差、管理混亂的情況， 1990 年 1 月，司法部發(fā)出《關(guān)于整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的通知》，要求用兩年時間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機構(gòu)進行全面的整頓；同時，司法部還針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的 各項具體工作以細則、通知、辦法等形式下發(fā)了多種文件，諸如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》、《關(guān)于印發(fā) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)專用文書格式 的通知》、《關(guān)于基層法律服務(wù)所有限制地開展見證工作的通知》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所業(yè)務(wù)檔案管理辦法》以及司法部聯(lián)合財政部下發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所財物管理辦法》等；而國務(wù)院物價局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)第二批〈國務(wù)院有關(guān)部門行政事業(yè)性收費管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)收費列為準予收費的項目；此外，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》等有關(guān)文件則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所作為“政法基層 組織”之一。 90 年代初期，通過各種形式整頓以及開展“質(zhì)量效益年”等活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)獲得了較大程度的強化。 20xx 年 3 月，司法部出臺了《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合 一”； 同年 8 月，“國辦發(fā)（ 20xx） 51 號”和“清辦函（ 20xx） 9 號”文件則指出，法律服務(wù)所“不再屬于行政掛靠機構(gòu)或事業(yè)單位，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制， 成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制職業(yè)組織形式。基層法律服如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 9 務(wù)工作者編制也發(fā)生了相應(yīng)的變化，原司法所的法 律服務(wù)工作者 具有行政編制，其他脫鉤的法服所里的法 律服務(wù) 工 作者 則隨同法 律 服 務(wù) 所一起脫離編制。20xx 年到 20xx 年的五年間，全國基層法律工作者的總?cè)藬?shù)由 12190412人驟減至78146 人。 20xx 年 7 月我國第一部《行政許可法》的正式實施使得司法部關(guān)于基層法律服務(wù)的兩個沒有上位法支撐的管理辦法失去法律效力。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》和《國務(wù)院確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，取消了司法行政部門對基層法律服務(wù)所設(shè)立、變更、注銷等級的審批和對基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格的審批；保留了司法行政部門對基層法律服務(wù)工作 者職業(yè)核準的審批。 20xx 年 6 月開始施行的《律師法》第 13 條規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)。但各地基層群眾仍然對法律服務(wù)有強烈需求，尤其在幾乎沒有律師的西部偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層法 律服務(wù)工作者 的訴訟代 理業(yè)務(wù)并沒有因為新律師法的頒行而戛然而止。 12 數(shù)據(jù)來源 ：《中國司法行政年鑒》（ 199520xx 年） . 法律出版社 . 13 數(shù)據(jù)來源： 20xx 年司法部關(guān)于基層法律服務(wù)工作調(diào)研報告 . 截止至 20xx 年底，全國有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所 16535 個，城市街道法律服務(wù)所 4948 個，基層法律服務(wù)工作者 78146 人。這是對于中國社會如何接近司法救濟的覺悟？還是填補取締非法職業(yè)公民代理產(chǎn)生的法律服務(wù)供給空白的無可奈何？ （二）基層法律服務(wù)制度的 相關(guān)問題分析 1 基層法律服務(wù)制度 存在的 弊端 （ 1）基層法律服務(wù)機構(gòu)名稱混雜 。所有這些事務(wù)所都可以提供法律咨詢和訴訟代理服務(wù)，而如果你走進其中任何一家的話，里面的工作人員都自稱“律師”。這一法律執(zhí)業(yè)者之間的身份混同不僅迷惑了普通民眾，甚至在媒 體上也經(jīng)常出現(xiàn)。這無疑會造成法律服務(wù)市場的混亂。 總體來看，城市偏多，農(nóng)村偏少，老少邊窮地區(qū)更少，利益驅(qū)動使然，這與設(shè)立基層法律服務(wù)所的立法初衷明顯的背道而馳。加之 中國律師行業(yè)恢復(fù)發(fā)展 30 年來 ,特別 是近 20 年來 ,走上了一條快速 發(fā)展的道路 ,全國律師總數(shù)由 20 年前的不足 10 萬人向 23 萬人邁進 14，城市成為了律師與基層法律服務(wù)工作者的角斗場，老少邊窮則無人問津。 基層法律服務(wù)所收費依據(jù)的是一些省市出臺的臨時性的收費辦法。因為，法律服務(wù)所經(jīng)?？梢砸员嚷蓭? 14 我國律師總?cè)藬?shù)已接近 23萬 . 法制網(wǎng) —— 法制日報 . 如何接近正義，論確立一元二型法律服務(wù)制度 11 更低的費用來提供相似的法律服務(wù)。 （ 4）法律服務(wù)工作者的職業(yè)準入標準低。雖然該《辦法》第 7 條設(shè)定了基層法律服