【正文】 象頻仍發(fā)生，形成了比較普遍的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，法律至高無(wú)上的權(quán)威受到削弱。自 1980 年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行 分灶吃飯的財(cái)政體制，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)必須由同級(jí)政府確定，法院的財(cái)政與地方財(cái)政融為一體。 ① 除此 以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務(wù)和人員均由地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)選舉、委任、罷免或任免。正是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使得地方法院無(wú)力抗衡地方行政的干預(yù)。中國(guó)的司法獨(dú)立原則并未實(shí)現(xiàn)，這是 第 5 頁(yè) 共 19 頁(yè) 造成執(zhí)行行政機(jī)關(guān)難的重要原因。顯然，哪一個(gè)執(zhí)行法官也不愿意冒 砸掉飯碗 的風(fēng)險(xiǎn)，去執(zhí)行行政機(jī)關(guān)。由于案件層層審批，大量案件的執(zhí)行由庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)或?qū)徟形瘑T會(huì)決定，案件 執(zhí)行的好壞不能與執(zhí)行法官個(gè)人的責(zé)任聯(lián)系，即使不能執(zhí)行，也往往找不到負(fù)責(zé)任者。 以 上，我們分析了行政機(jī)關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的成因，關(guān)鍵是司法體制造成的 執(zhí)行難 。 二、克服現(xiàn)行體制弊端，建立全新的行政審判和執(zhí)行體制 江澤民同志在黨的十五大上指出。加強(qiáng)執(zhí)法和司隊(duì)伍建設(shè)。改革的著眼點(diǎn) 第 6 頁(yè) 共 19 頁(yè) 定位在對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行難的問(wèn)題上，突破口是建立我 國(guó)行政法院，即把行政法院的建立作為我國(guó)司法制度改革的先遣隊(duì)，為司法體制的全面改革探索經(jīng)驗(yàn)，最后實(shí)現(xiàn)我國(guó)司法制度的健全和完善。如法國(guó)行政法院，盡管它屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，但具有明 顯的獨(dú) 立性。這些國(guó)家的行政法院設(shè)置，有許多地方值得我們借鑒。法國(guó)的行政審判體制具有十分明顯的特點(diǎn)，與英美國(guó)家的 單軌制 不同，它屬于 雙軌制 。在法律適用上，行政法院審理行政案件，優(yōu)先適用特別法，無(wú)特別法才適用普通法。行政廳負(fù)責(zé)行政立法和立法咨詢工作，司法廳（也叫訴訟廳）負(fù)責(zé)審理行政案件。它享有初審、上訴審和復(fù)核審管轄權(quán)。法國(guó)行政法院組織體系包括最高行政法院、 5 個(gè)上訴行政法院、 33 個(gè)地方行政法院、行政爭(zhēng)議庭和權(quán)限爭(zhēng)議法庭。德國(guó)的行政法院屬于普通法院 ② 中的 5 種法院（一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院）類別之一。德國(guó)行政法院組織分三級(jí)：初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。初等行政法院共有 33 個(gè)，高等行政法院 10 個(gè)。德國(guó)行政訴訟在程序上表現(xiàn)為審問(wèn)式公開(kāi)審理，并設(shè)置公益代表人參加訴訟，聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人參加行政訴訟。瑞士聯(lián)邦行政法院除受理一般行政訴訟案件外，還具有一般行政法院所沒(méi)有的懲戒公務(wù)員的權(quán)力。 我國(guó)似可制定《行政法院組織法》，建立行政法院。建立我國(guó)行政法院， 第 8 頁(yè) 共 19 頁(yè) 在堅(jiān)持適合我國(guó)國(guó)情的前提下，應(yīng)該借鑒外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和好的做法。行政法院通過(guò)行使行政和與行政有關(guān)的案件的審判權(quán)，參與行使國(guó)家審判權(quán)力，不受除最高人民法院以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉。相應(yīng)地，各級(jí)人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭的與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。 行政法院的組成可以參照德國(guó)行政法院的做法。最高行政法院院長(zhǎng)可以由最高人民法院院長(zhǎng)兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉或罷免。它的 副院長(zhǎng)、審判員由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)最高行政法院院長(zhǎng)的提請(qǐng)任免。 。地方各級(jí)行政法院分為基層行政法院、中級(jí)行政法院和高級(jí)行政法院。可以根據(jù)實(shí)際需要，按自然地域劃區(qū)設(shè)置。高級(jí)行政法院在每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市各設(shè)一個(gè)（不包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。基層行政法院的設(shè)置：東部、南部沿海地區(qū)，按照每 200～ 300 萬(wàn)人設(shè)置一處；西部地區(qū)每 50～100 萬(wàn)人設(shè)置一處。在交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，可以采取由基層行政法院設(shè)立派出行政庭的方式，加以解決。 （二）應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題 行政法院的建立，除了要堅(jiān)持其基本原則以外，為了便利執(zhí)行，在具體操作時(shí)，還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)問(wèn)題。司法統(tǒng)一的原則是現(xiàn)代法治國(guó)家所遵循的一條基本司法準(zhǔn)則。 ④ 現(xiàn)代國(guó)家多數(shù)都實(shí)行司法統(tǒng)一的基本司 第 10 頁(yè) 共 19 頁(yè) 法制度。但從上文分析的我國(guó)現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系 以及司法人員的任免上看，將現(xiàn)行的地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)界定為統(tǒng)一的司法機(jī)關(guān)不免有些牽強(qiáng)。 ⑤ 所以，建立行政法院需要強(qiáng)調(diào)的首要問(wèn)題就是司法統(tǒng)一，打破司法權(quán)行政化、地方化的畸形模式。只有這樣，行政法院執(zhí)行庭才不會(huì)重蹈人民法院執(zhí)行庭的覆轍。司法獨(dú)立作為一項(xiàng)十分重要的司法制度和原則，淵源于 18 世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō) 。其核心是法官審判獨(dú)立。例如，《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第 1 條規(guī)定： 行政審判權(quán)由獨(dú)立的、與行政當(dāng)局分離的法院行使。如《中華人民共和國(guó)憲法》第126 條規(guī)定： 人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)、不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。 幾乎所有學(xué)者都同意這樣一種觀點(diǎn)，即確保司法獨(dú)立，是實(shí)現(xiàn)司法正義的先決條件， 在法治社會(huì)中，法院處于極為重要的地位，因?yàn)榉ㄔ菏枪秸x所在 ，是恢復(fù)社會(huì)秩序的場(chǎng)所 。只要審判 獨(dú)立，法院才能真正成為實(shí)現(xiàn)