【正文】 案件，涉及縣級以上行政機關(guān)的案件，則由相應(yīng)一 級的行政法院受理，以增強權(quán)威性和威懾力。這是巡回法庭最主地的功能。 。法律既沒有對 司法建議 的基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，也沒有說明接受 司法建議 的 上一級 行政機關(guān)的法律責(zé)任。《當(dāng)前我國司法制度存在的問題與改進(jìn)對策》，《法學(xué)評論》 1998 年第 6 期?！懂?dāng)前我國司法制度存在的問題與改進(jìn)對策》，《法學(xué)評論》 1998 年第 6 期。〈行政審判的困境與改革思路〉，〈法學(xué)家〉 1998年第 2 期。 （法商研究 1999 年第 6 期總第 74 期） ?！捶▏姓ā?，中國 政法大學(xué)出版社 1989 年版，第 535 頁。《當(dāng)前我國司法制度存在的問題與改進(jìn)對策》，《法學(xué)評論》 1998 年第 6 期。我們認(rèn)為，雖然行政訴訟法在形式上稱其為 司法建議 ，但它的實質(zhì)卻是一個羈束性法律規(guī)范，是對 行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部行政監(jiān)督 的司 第 18 頁 共 19 頁 法監(jiān)督規(guī)范，理應(yīng)對該行政監(jiān)督的法律后果作出明確的規(guī)定。 就 提出司法建議 來說，是建議其上一級行政機關(guān)、人事或監(jiān)督機關(guān)對抗拒執(zhí)行的行為依權(quán)限進(jìn)行處理。 巡回法庭 在最高行政法院內(nèi)部是 常設(shè)機構(gòu)，但其工作人員組成是不固定的，主要在最高行政法院內(nèi)部臨時抽調(diào)有關(guān)方面的法官組成。從它所起的作用 上不難看出， 巡回法庭 的性質(zhì)具有兩重屬性。在我國，行政權(quán)力本位思想，存在于一些人尤其是行政機關(guān)干部的頭腦中，行政法院需要采取新的案件受理方式。 就司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督來說，不單單是法院對行政機關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行司法審查，更重要的是，將司法審查的判決落實到實際中去 當(dāng)行政機關(guān)企圖對抗判決時，毫猶豫地予以強制執(zhí)行。（ 5）行政法院可以通過宣布行政機關(guān)的 行為違法來撤銷其決定。從權(quán)利的角度講，當(dāng)事人的實體權(quán)利與其申請執(zhí)行權(quán)（程序權(quán)利）密切相關(guān)， 第 14 頁 共 19 頁 如果當(dāng)事人的申請執(zhí)行權(quán)得不到充分有效的保護(hù)，當(dāng)事人的實體權(quán)利就不可能實現(xiàn)，行政訴訟法關(guān)于相對人訴權(quán)的規(guī)定就是一紙空文。從這種意義上講，雖然這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)是民法意義上的機關(guān)法人，但它并不是完全意義上的 獨立機關(guān)法人 ，而是與其上級縣政府有 天然聯(lián)系（也可以說 沒有分家 ）。結(jié)合國內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)，除了應(yīng)加強行政法院法官的職業(yè)道德教育和培訓(xùn)以外，還應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行制度建設(shè)：（ 1）建立行政法官高薪制度。這里的 分立 ，是相對意義上的 分立 ；這里的 人民法院 是狹義的，與行政法院相對 稱。 ⑦ 法國于 1790 年 8 月由制憲會議制定的關(guān)于司法組織的法律第 13 條規(guī)定： 司法職能和行政職能 不同， 第 11 頁 共 19 頁 現(xiàn)在和將來永遠(yuǎn)分離 ……⑧ 我國現(xiàn)行法律也有關(guān)于司法機關(guān)獨立行使職權(quán)的規(guī)定，但并沒有關(guān)于 審判獨立 的直接規(guī)定。行政法院的執(zhí)行庭，只服從個案審判合議庭的裁判和執(zhí)行裁定，不受行政法院內(nèi)外任何其他組織和個人的非法干涉。 。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展 狀況和人口分布情況，以及便利訴訟的原則，設(shè)置地方各級行政法院。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務(wù)委員會和最高人民法院的監(jiān)督。為此，筆者認(rèn)為，行政法院在性質(zhì)上應(yīng)該是最高人民法院屬下的國家審判機關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使。行政 法院的組成是由院長、主審法官和相應(yīng)數(shù)額的普通法官組成。它的主要職能表現(xiàn)在 4 個方面：（ 1）為政府提供咨詢：（ 2）審理行政案件；（ 3） 裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán) 第 7 頁 共 19 頁 事務(wù)；（ 3）指導(dǎo)下級行政法院的工作。 法國是世界上最早設(shè)立行政法院的國家之一。要 推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案追究制度。表現(xiàn)在：（ 1）在法院中，執(zhí)行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現(xiàn)在執(zhí)行程序中，他們對外代表法院履行職權(quán)，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機 關(guān)的影響。 。由于各級行政機關(guān)掌管著國家最活躍、最全面、最具體的行政執(zhí)法權(quán)。從我 第 3 頁 共 19 頁 國現(xiàn)行法律規(guī)定的情況看，檢察機關(guān)對審判機關(guān)的審判行為所進(jìn)行的監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，在實踐中檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)審判機關(guān)的審判行為違法時，只能以抗訴的形式要求審判機關(guān)糾正。 第三，法院司法不公正。在這些地方，敗訴行政機關(guān)拒不執(zhí)行判決的主要原因固然與某些工作人員的法律意識 第 2 頁 共 19 頁 不強有關(guān)，更重要的是這些部門 囊中羞澀 ，有的行 政機關(guān)連辦公用的房屋都是借來的。原因何在呢。雖然我國《行政訴訟法》第 65 條明確規(guī)定，在行政機關(guān)不履行判決的義務(wù)的情況下，人民法院可以對其采取強制執(zhí)行措施，但實際上，法院往往難以采取強制，即使采取強制措施，也很難奏效。全國范圍內(nèi)各級各類行政機關(guān)不下十幾萬個，他們的經(jīng)濟狀況千差萬別，在一些 老少邊窮 地區(qū)，行政機關(guān)的經(jīng)濟條件比較差。久而久之，不但助長了行政機關(guān)輕視法律判決的不良風(fēng)氣，也損