【正文】 僅指一個(gè)國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。自然狀況包括地形、土壤、山林、水系、氣候、礦物、動植物分布及所能夠提供的各種資源?！　∽匀坏乩憝h(huán)境不僅對民族的形成和對政府的塑造有重要影響，而且能公共行政管理提供物資資源，對確立公共行政目標(biāo)和進(jìn)行行政決策有很大的影響，有時(shí)甚至有決定性的影響。一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策決定了一個(gè)國家對國家自然資源的利用?，F(xiàn)代公共行政必須注入綠色行政理念。政治環(huán)境決定并制約公共行政。　　一個(gè)國家是專制制度還是民主制度，決定了公共行政在這個(gè)國家所處的地位和所起的作用。公共行政往往會成為政治寡頭實(shí)現(xiàn)個(gè)人野心或小集團(tuán)利益的工具。公共行政有獨(dú)立的地位和作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。政治是階級的政黨，是代表不同社會集團(tuán)利益的政黨。不同的政黨制度對公共行政的影響也不同。公共行政是非人格化的法治行政；而那些人治傳統(tǒng)十分悠久的國家，即使制定了法律，也要經(jīng)過比較漫長的時(shí)間，才能變?nèi)酥螢榉ㄖ巍！　。?）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共行政　　經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共行政有決定性的影響。無論什么性質(zhì)的國家，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政體制、行政目標(biāo)、行政行為、行政方法和手段?！　。?）文化環(huán)境與公共行政　　文化環(huán)境是由意識形態(tài)、道德倫理、價(jià)值觀念、社會心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總合。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價(jià)值觀和行為規(guī)范。　　以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政的重要內(nèi)容?！　?yīng)當(dāng)特別指出的是，意識形態(tài)對公共行政有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制性的作用。現(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關(guān)系對公共行政就顯得更為重要。國家關(guān)系仍然構(gòu)成公共行政的外部環(huán)境，即國際環(huán)境。五、具體環(huán)境與公共行政　　具體環(huán)境的概念與內(nèi)容　　具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總合。　　組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。　　組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點(diǎn)以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。組織環(huán)境是一種沒有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒有制度化的制度?！　〗M織文化　?。?）組織文化的含義。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。　　價(jià)值觀是組織文化的核心。在公共組織之中，價(jià)值觀念起著十分重要的作用?！　」步M織的組織文化來源于統(tǒng)治階級的意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化。　?。?）組織文化的作用?！　、诮M織文化是管理基礎(chǔ)，管理的靈魂?！　、芙M織文化為組織和組織成員提供精神動力?！　。?）組織文化的特征?！　、趫F(tuán)隊(duì)精神?！　、芙M織的一體化的程度。　?、廾裰鞒潭?。　?、嘀匾暯Y(jié)果。重點(diǎn)輔導(dǎo)：第三章　政府職能一、政府職能的含義　　政府職能即公共行政職能，是公共行政學(xué)研究的核心問題，公共行政學(xué)就是圍繞這個(gè)問題從不同的研究途徑構(gòu)建不同的理論。換句話說，就是指政府在國家和社會中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。在自由資本主義時(shí)期，政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。總之，在自由資本主義時(shí)期，政府為了發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)和文化，為了確保人民的權(quán)力和自由，限制國家權(quán)力的行使，把政府干預(yù)限制在最小范圍之內(nèi)，實(shí)行避免行政干預(yù)的原則。但資本主義國家的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使資產(chǎn)階級政府不得不伸出“看得見的手”進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)。凱恩斯干預(yù)主義便大行其道?！　〉诙问澜绱髴?zhàn)以后，社會矛盾尖銳和社會沖突的屢屢發(fā)生，使資本主義社會出現(xiàn)十分動蕩的局面。政府的職能進(jìn)一步擴(kuò)大，出現(xiàn)了無所不管的全能政府。從20世紀(jì)70年代以來，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等對全能政府進(jìn)行了批評，又主張回歸自由主義，把政府的職能限制在最小范圍之內(nèi)，主張“最低限度政府”?？傊?，又出現(xiàn)了政府不干預(yù)社會或少干預(yù)社會的思潮。　　政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)?！　≌毮艿牟豢商娲缘奶攸c(diǎn)?！　≌毮艿姆?wù)性特點(diǎn)。我們認(rèn)為政府職能可以分為政府基本職能和政府運(yùn)行職能。　　從現(xiàn)代社會和各國政府行政實(shí)踐來看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會職能。　　關(guān)于政府的運(yùn)行職能，是指政府管理社會公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過程當(dāng)中所起的作用，不同的學(xué)者看法也不同。　　四、市場失效　　市場體制是不經(jīng)過中央指令而憑借交易方式的相互作用，實(shí)現(xiàn)在全社會范圍內(nèi)對人的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。市場失效是指因?yàn)槭袌鼍窒扌院腿毕菟鶎?dǎo)致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題以及社會公平問題。外部性就是溢出，是市場經(jīng)濟(jì)主要的無效率?！　×硗庖粋€(gè)問題就是“搭便車”問題?！　∈袌鰤艛嗪蛯Ｖ苾r(jià)格。市場壟斷必然出現(xiàn)專制價(jià)格。但是，它扭曲了價(jià)格，浪費(fèi)了資源，使市場無效率。市場經(jīng)濟(jì)在提供公共物品方面是無效率或低效率的。由于市場不完整和信息不對稱，使他們都不可能會按照效率價(jià)格和成本計(jì)算進(jìn)行生產(chǎn)或消費(fèi)?！　〔黄降葐栴}。這是靠市場經(jīng)濟(jì)體制本身無法解決的問題，因此，市場經(jīng)濟(jì)體制在平等問題上是失效的。五、政府失效　　政府成本過高。這樣使政府和成本和效益都很難計(jì)算。政府往往希望多辦事情，擴(kuò)張權(quán)力，擴(kuò)大管理范圍，這樣就追求擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算，而效益卻無法確定?！　≌牡托?。因?yàn)檎块T人員素質(zhì)不高，公共政策執(zhí)行部門執(zhí)行不力等，沒有達(dá)到政策的預(yù)期效果等?！　≠Y源配置的低效率。　　尋租。尋租者在政府的庇護(hù)下獲取高額利潤，消費(fèi)者付出了高昂的代價(jià)，政府付出了政治成本，社會付出了道德成本。政府通過強(qiáng)制力進(jìn)行再分配也可能出現(xiàn)另一種不公平，就是政府利用強(qiáng)制力將富人的財(cái)富轉(zhuǎn)移到窮人的手中，或者將窮人的財(cái)富集中在強(qiáng)勢集團(tuán)的手中?！　×?、政府干預(yù)應(yīng)該遵循的原則　　政府和市場兩者的功能有很大的區(qū)別，它們不能互相代替。當(dāng)我們打破了政府萬能之后，也不能落入市場萬能的陷阱，兩者都是不可取的。在市場失效的領(lǐng)域內(nèi)，政府制定政策，進(jìn)行規(guī)范、管理和管制市場行為，使市場避免出現(xiàn)壟斷、波動、欺詐、溢出、不平等等問題。　　政府干預(yù)也必須講究成本收益。如果政府對市場干預(yù)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其收益，一般來講政府就不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)?！　“l(fā)展中國家政府一般對市場的干預(yù)比發(fā)達(dá)國家廣泛得多，這是十分正常的現(xiàn)象。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)的職能和民主職能。　　從我國的實(shí)際情況出發(fā)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能有：　　規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能；　　對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能；　　直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場的不足的職能；　　管理國有資產(chǎn)的職能。廣義的社會職能是指是除了政治職能之外的所有社會管理職能，狹義的社會職能是指政府除了政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會管理職能。政府的社會職能包括：　　維持社會秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；　　確保社會公平分配的職能；　　環(huán)境保護(hù)的職能；　　社會保障職能。到1981年底，國務(wù)院有100個(gè)部門，其中部委52個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)。重疊的機(jī)構(gòu)予以撤消，相近的部門予以合并，減少直屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)過改革，國務(wù)院的下屬部門共61個(gè)，其中部委43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)2個(gè)和一個(gè)辦公廳。到1987年底，國務(wù)院又多達(dá)72個(gè)部門。1988年又進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過改革，國務(wù)院有68個(gè)部門，其中部委41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)19個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)7個(gè)和一個(gè)辦公廳。　　1988年的政府機(jī)構(gòu)起點(diǎn)不高，機(jī)構(gòu)數(shù)目仍然太多，又由于沒有在轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫，沒有實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的預(yù)期目標(biāo)。我國政府于1993年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革?！　榱耸刮覈m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國政府于1997年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。這次政府機(jī)構(gòu)改革取得了巨大的成就，對建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)有巨大推動作用。重點(diǎn)輔導(dǎo)：第四章　行政體制一、行政體制的含義　　行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。因此，行政體制是相對于國家的立法體制和司法體制而言的。它涉及到中央政府的權(quán)力劃分與配置，涉及到政府集權(quán)與分權(quán)的程度，涉及到政府組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的權(quán)力劃分與配置；　　科學(xué)技術(shù)推動行政體制的變革；　　文化對行政體制的重要價(jià)值作用。三、行政體制的作用　　科學(xué)的行政體制能夠提高政府生產(chǎn)力，提高行政效率；　　科學(xué)的行政體制能夠大幅度地全面地促進(jìn)社會發(fā)展，提高國家的競爭力； 　　科學(xué)的行政體制能夠造就大批的優(yōu)秀的國家各級各類公務(wù)員；　　科學(xué)的行政體制是公共行政民主化的保證；　　科學(xué)的行政體制能夠確保公民的各種權(quán)利和生命與財(cái)產(chǎn)。中央政府體制可分為：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員會制、部長會議體制和國務(wù)院體制。內(nèi)閣制起源于18世紀(jì)的英國，后來為許多西方國家所采用，逐步地在亞、非、拉國家流行，成為一種頗具影響的政府體制。國家議會擁有立法權(quán)和監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力，是國家政治活動的中心。國家元首代表國家，但不是政府首腦。在議會中占有多數(shù)席位的黨的領(lǐng)袖，經(jīng)國家元首提名并經(jīng)議會同意，才能成為內(nèi)閣首相或總理，內(nèi)閣成員也是議會議員。國家元首發(fā)布的命令和法律必須由內(nèi)閣首相或總理及有關(guān)閣員的副署才發(fā)生效力。他不僅是政黨領(lǐng)袖、政府首腦，也是議會領(lǐng)袖。他領(lǐng)導(dǎo)和管理全國各級各類政府機(jī)關(guān)，指定施政方針，任免高級官員。　　內(nèi)閣是國家的決策中心。內(nèi)閣決策是以內(nèi)閣首相或總理的決定為準(zhǔn)，不進(jìn)行投票表決，也不實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則?！　≌騼?nèi)閣不向國家元首負(fù)責(zé)，但必須向議會負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢，解釋政府的政策和決定。如果議會通過了對內(nèi)閣的不信任案或否決了對內(nèi)閣的信任案，或內(nèi)閣提出辭職，或者由內(nèi)閣首相或總理提請國家元首解散議會，提前舉行大選，由新議會決定內(nèi)閣的去留?？偨y(tǒng)制政府實(shí)行立法、司法和行政三權(quán)分立，與內(nèi)閣制有很大不同?？偨y(tǒng)既是國家元首，又是國家最高行政機(jī)關(guān)的政府首腦。政府由總統(tǒng)組閣，不需要得到議會大多數(shù)的支持。　　總統(tǒng)是國家的權(quán)力中心和決策中心。同時(shí)，總統(tǒng)也是國家最高軍事統(tǒng)帥，有指揮軍隊(duì)的權(quán)力?！　∮煽偨y(tǒng)組織和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣，各部部長是內(nèi)閣成員?？偨y(tǒng)不定期召開內(nèi)閣會議，內(nèi)閣會議是總統(tǒng)的集體顧問和辦事機(jī)構(gòu)。固執(zhí)己見的內(nèi)閣成員或主動辭職，或被總統(tǒng)免職。但是，議會也可以以三分之二的多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決，該法案就可以立即成為法律生效?？偨y(tǒng)也無權(quán)解散議會。它兼具總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點(diǎn)。半總統(tǒng)制有如下的特點(diǎn)：　　經(jīng)全民投票當(dāng)選的總統(tǒng)是國家元首，但又掌握行政權(quán)，總理是名義上的政府首腦。這樣，政府實(shí)際上有兩行政首長。他有召集議會特別會議、簽署法令、發(fā)布命令、公布法律等權(quán)力，負(fù)責(zé)制定外交政策?！　∽h會通過譴責(zé)案即對政府不信任投票案或?qū)φ恼哌M(jìn)行否決時(shí)，總理必須向總統(tǒng)提出總辭職。同時(shí)，總統(tǒng)又是國家軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥，有指揮軍隊(duì)的權(quán)力。委員會制是指國家最高行政權(quán)不是集中掌握在總統(tǒng)或總理的手中，而是由議會產(chǎn)生的委員會集體行使的政府體制。其主要組織形如下：　　國家的最高行政機(jī)關(guān)是由聯(lián)邦議會選舉產(chǎn)生的聯(lián)邦委員會，聯(lián)邦委員會是聯(lián)邦議會的執(zhí)行機(jī)關(guān)。聯(lián)邦議會也無權(quán)迫使聯(lián)邦委員會辭職，當(dāng)聯(lián)邦議會否決聯(lián)邦委員會的提案時(shí)，并分表示對委員會不信任，委員會不必辭職。委員會委員一旦當(dāng)選之后，不對其所屬政黨負(fù)責(zé)，而只對委員會集體負(fù)責(zé)?！　÷?lián)邦委員會采取合議制，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)或主席、副主席在內(nèi)的委員會的委員們地位完全平等，職權(quán)完全相同，政府的一切決策都由委員會集體討論，以少數(shù)服從多數(shù)的原則予以通過。聯(lián)邦主席或總統(tǒng)對外代表國家，地位與其他委員完全相同。其特點(diǎn)如下：　　部長會議由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！　?、副主席、各部部長、各國家委員會主席和其他有關(guān)人員組成?！　〔块L會議主席團(tuán)是其常設(shè)機(jī)構(gòu)，由部長會議主席、第一副主席和副主席組成，人數(shù)較少。　?。?）國務(wù)院體制　　中國的國務(wù)院體制是在總結(jié)我黨革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，借鑒了前蘇聯(lián)的部長會議制，于1954年形成的。1982年起，中國國務(wù)院體制又有新的發(fā)展，雖然仍采取部長會議制，但也吸取了委員會制一些長處。國務(wù)院對全國人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國務(wù)院總理由中共中央按法定程序推薦，由國家主席提名，經(jīng)全國人民代表大會全體代表過半數(shù)通過，由國家主席任命?！　鴦?wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院，副總理和國務(wù)委員協(xié)助工作。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)過全體會議和常務(wù)會議討論?！　鴦?wù)院各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標(biāo)準(zhǔn)劃分的政府組織形式。英國地方自治的觀念和歷史傳統(tǒng)都非常久遠(yuǎn)，在英國地方政府與地方自治的涵義相近，英國的地方政府體制定型于19世紀(jì)的下半葉?！　。?）地方政府是以由議員們選舉產(chǎn)生的地方議會為中心，由地方議會和各委員會組成。地方議會任命各種常任官員組成執(zhí)行部門，處理日常行政事務(wù)。地方政府的職責(zé)、權(quán)限由議會立法確定，在法定范圍內(nèi)地方政府有充分的自治權(quán)，中央政府不予干預(yù)。同時(shí)，各級地方政府沒有隸屬關(guān)系。德國地方政府體制的形成受康德和黑格爾思想的較大影響?！　。?）德國地方政府實(shí)行公共行政的隸屬原則，是建立在“地區(qū)整體從屬”的基礎(chǔ)之上的。　?。?）聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定政策、法律和規(guī)章，但大部分是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，地方政府具有地方自治單位和下級行政機(jī)關(guān)的雙重屬性?！　。?）上級政府僅履行那些下級政府不能履行的社會公共管理職能?！　。?）聯(lián)邦政府、州政府和地方政府由有關(guān)的法律確保它們的法律地位，法律上和理論上它們是一種平等的關(guān)系，是一種輔助關(guān)系，而實(shí)際上是一種上下隸屬的不平等關(guān)系。它以馬列主義、毛澤東思想的組織理論為指導(dǎo)思想，總結(jié)了我黨革命根據(jù)地時(shí)期政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，吸取了其他社會主義國家政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國的歷史傳統(tǒng)，形成了具有中國特色的地方政府體制。統(tǒng)一受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。中央政府沒有設(shè)主管地方政府的部門?！　。?）各級地方政府由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，是各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方各級人民代表大會和常委會有權(quán)撤消同級地方政府違背憲法和有關(guān)法律的政策和決定?！　?