【正文】 延是地方政府在市場(chǎng)發(fā)展、分稅制改革的情況下追求地方利益的結(jié)果。城市邊緣區(qū)，是指工業(yè)化出現(xiàn)以后的大城市核心建成區(qū)的外圍，正在進(jìn)行城市化建設(shè)的城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，這是一種非連續(xù)性的空間現(xiàn)象。較為完整的概念是普里沃于 1968年提出的。它位于連片建成區(qū)和郊區(qū)以及具有幾乎完全沒(méi)有非農(nóng)業(yè)住宅、非農(nóng)業(yè)占地和非農(nóng)業(yè)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間的土地利用轉(zhuǎn)變地區(qū)”[7]。Hare 等人在《A review of slum housing policies in Munbai》中這樣描述貧民窟的狀況：面對(duì)著人口的高速增長(zhǎng)和公共基金的逐漸減少，向城市居民提供水、電力、排水設(shè)備以及垃圾的清理等基本的城市服務(wù)已越來(lái)越不可能。 我國(guó)對(duì)城中村的研究主要可以分成三個(gè)階段：1990年代前，由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較為緩慢，鄉(xiāng)村仍然完全獨(dú)立于城市之外。但在此時(shí)期，已有地理學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村城市化的研究中開始注意到城郊村落與城市的聯(lián)系，并有效地解釋了今天城中村的形成機(jī)制。1990年代中，隨著我國(guó)城市的不斷發(fā)展和建設(shè)，我國(guó)開始實(shí)行城市土地有償使用制度，并且開始征收土地稅，城市土地的使用權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓，這種政策使得我國(guó)的土地市場(chǎng)開始逐漸形成，城市的土地利用結(jié)構(gòu)也日趨優(yōu)化，并且為日后城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市的郊區(qū)化發(fā)展提供了前提和條件。如此一來(lái)，處在城市邊緣區(qū)的農(nóng)村被城市用地包圍，形成了城中村。在今天看來(lái)，這些研究為當(dāng)今的城中村研究提供了背景。1990年代后至今，伴隨著城市持續(xù)不斷的飛速發(fā)展，城中村現(xiàn)象越演越烈，終于引起了包括規(guī)劃人員、地理學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等相關(guān)學(xué)科研究者的廣泛注意，并有大批的學(xué)者投入到這一現(xiàn)象的研究之中，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一 [9]。由于城中村是很復(fù)雜的現(xiàn)象，涉及多門學(xué)科，就某一方面而進(jìn)行深刻的微觀剖析并具有普適性的理論指導(dǎo)意義的多學(xué)科綜合性研究并不多。再次，有較少的學(xué)者開始研究城中村的正功能，但缺乏實(shí)證的支持。城中村在城市間的均衡分布對(duì)城市發(fā)展的作用及作用機(jī)制研究較少[10]。城市是—個(gè)有機(jī)體，城市有機(jī)體與其周圍的環(huán)境是互相關(guān)聯(lián)、互相作用的。3 城中村產(chǎn)生的原因、影響和改造意義城中村問(wèn)題的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多種因素作用的結(jié)果，其根源在于城鄉(xiāng)二元管理體制，特別是二元的土地管理制度。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指城市和農(nóng)村分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。城中村雖然身處城市，保留著土地的二元所有制結(jié)構(gòu)一城鎮(zhèn)土地制度和農(nóng)村土地制度，相對(duì)應(yīng)地形成了國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種差異明顯的城市內(nèi)部土地使用的二元結(jié)構(gòu)。（2）城市快速城市化是城中村產(chǎn)生的直接原因城市的迅速擴(kuò)容使得城鄉(xiāng)結(jié)合部分或者與城市近郊的村莊迅速城市化。而村鎮(zhèn)人口和村鎮(zhèn)的管理仍然停留在農(nóng)村的原有模式，這樣久而久之就形成了城區(qū)與城中村分化和對(duì)峙的狀態(tài)，對(duì)它的治理是不可回避的事實(shí)[12]。加上隨著城市化的推進(jìn)、外來(lái)人口的繼續(xù)流入，城中村房屋租賃市場(chǎng)的需求十分旺盛，巨大的出租市場(chǎng)和豐厚的利潤(rùn)讓村民最大限度地利用現(xiàn)有的土地，最直接的后果就是樓層不斷加高，違章建房現(xiàn)象屢禁不止。（4）思想觀念的抵觸是城中村產(chǎn)生的歷史文化原因城中村是以血緣和地緣為基礎(chǔ)形成的社區(qū)，居民的鄉(xiāng)土觀念較重，尤其對(duì)村落歷史的認(rèn)同，是城中村形成的歷史文化因素。農(nóng)民長(zhǎng)期形成的這種小農(nóng)意識(shí)使其在住宅建設(shè)開發(fā)中只顧眼前利益而忽視了長(zhǎng)期效益，存在著短期行為和趨利心態(tài)，進(jìn)而從另一個(gè)方面促成了城中村的形成和長(zhǎng)期存在[13]。部分地方政府高舉城市化的大旗，盲目進(jìn)行城市建設(shè)；部分官員為追求政績(jī)，對(duì)農(nóng)用地隨意拍賣轉(zhuǎn)讓以獲取巨額收入，各種商業(yè)住宅區(qū)、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)等如雨后春筍般出現(xiàn)，這一定程度上催生了大量城中村[14]。城中村是現(xiàn)代城市的“毒瘤”和“痼疾”，是令政府頭痛的問(wèn)題，城中村制約了城市的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)。城中村對(duì)城市的影響有以下幾點(diǎn)：（1）導(dǎo)致土地利用的不經(jīng)濟(jì)城中村占據(jù)著城市寶貴的土地資源，有些城中村甚至位于城市中心，沒(méi)有發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益。加上城中村往往缺乏科學(xué)的規(guī)劃和管理，造成了土地利用率低、土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)的后果。城中村的房屋租賃價(jià)格比周邊地區(qū)的價(jià)格要便宜，城中村為進(jìn)城外來(lái)低收入人口提供了廉價(jià)的居住場(chǎng)所。（3）影響城市形象和城市規(guī)劃城中村缺乏規(guī)劃，在景觀和功能上都對(duì)城市構(gòu)成不良影響。城中村的大量存在，是中國(guó)很多城市空間結(jié)構(gòu)的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，使得很多城市的空間結(jié)構(gòu)顯得凌亂，影響了城市空間結(jié)構(gòu)的組織。（4）造成一系列的社會(huì)問(wèn)題城中村的造成的社會(huì)問(wèn)題有很多問(wèn)題，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：①環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在空氣質(zhì)量差、光線不足采光差、衛(wèi)生狀況差、污染嚴(yán)重。城中村人員混雜、缺乏管制，社會(huì)治安差，犯罪率比城市其他地區(qū)的要高。③消防問(wèn)題。在城中村，安全意識(shí)薄弱、堵塞消防通道、缺乏基本的消費(fèi)設(shè)施、用火用電不規(guī)范的現(xiàn)象非常普遍，城中村發(fā)生火災(zāi)屢見(jiàn)不鮮。城中村的存在對(duì)城市有雙重影響，不僅具有上面提及的負(fù)面影響，而且在一定的程度上城中村對(duì)城市也存在有積極影響。（2）一定程度上減緩政府安置外來(lái)人口的壓力隨著大量的外來(lái)人口涌入城市，對(duì)住房的需求與日俱增，但普通的住房外來(lái)人口消費(fèi)不起，只能選擇條件差的城中村。（3）對(duì)村民起到了一定的社會(huì)保障功能城中村的存在表明這些村并不是主動(dòng)去城市化，而是被動(dòng)城市化的產(chǎn)物。有關(guān)廣州市城中村村民文化素質(zhì)的調(diào)查表明，城中村居民文化程度大多是初中或小學(xué)文化，一旦失去土地，他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)的能力非常有限，目前，很多城市村民賴以生存的基礎(chǔ)就是村集體土地以及自己擁有的宅基地。村民依靠出租屋經(jīng)濟(jì)維護(hù)了村民群落的穩(wěn)定性，為村民的現(xiàn)代化提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[16]。國(guó)外許多城市都有城中村，如紐約的哈萊姆區(qū)就是美國(guó)的城中村。作為世界性的移民城市，1800年的紐約有1/3是窮人。但有一件事是實(shí)在的，一旦你在紐約住過(guò)，把它看做是自己的城市，沒(méi)有一個(gè)地方及得上它。它是一切事物的總和。那種拒絕人的城市，既解決了為它創(chuàng)造財(cái)富的勞動(dòng)力，更是扼殺了城市的活力[17]。城中村由于歷史和管理體制等原因，規(guī)劃管理無(wú)序，布局結(jié)構(gòu)混亂，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計(jì)生等問(wèn)題突出，道路泥濘、污水橫流、垃圾成堆、供水電力通訊雜亂等現(xiàn)象嚴(yán)重，極大地降低了居民的生活質(zhì)量，影響了城市的整體面貌。4我國(guó)城中村的概況和主要改造模式 城中村是在我國(guó)特色社會(huì)主義的背景下出現(xiàn)的，是我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下快速城市化的產(chǎn)物。下面介紹我國(guó)幾個(gè)城市的城中村概括：（1）珠海20年間由一個(gè)邊陲小漁鎮(zhèn)發(fā)展成為中國(guó)新興的海濱花園城市。但是，在中心區(qū)和城區(qū)邊緣50平方公里范圍內(nèi)，散落著建市前就存在的26個(gè)行政村，總占地300萬(wàn)平方米，共有舊村村民6935戶，暫住人口達(dá)到10萬(wàn)多人。“一線天”、“握手樓”比比皆是；村內(nèi)道路狹窄彎曲，消防車、救護(hù)車無(wú)法進(jìn)入；環(huán)境衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共配套設(shè)施缺乏，臟、亂、差現(xiàn)象十分突出；外來(lái)人口大量涌入聚集的出租屋，成為滋生“黃、賭、毒”的溫床；飛速發(fā)展的城市建設(shè)改變了原有的自然地貌，大多數(shù)村落成為低洼積水地帶，2/3的城中村是“大雨大淹，小魚小淹”。2000年6月8日，珠海市委、市政府決定：用3年左右的時(shí)間，將珠海市中心區(qū)26個(gè)城中村，一次性改建為完全城市化的文明社區(qū)[18]。按實(shí)際擁有農(nóng)用土地現(xiàn)狀及城市建設(shè)發(fā)展情況，將這些城中村分為A、B、C三類：A類，完全沒(méi)有農(nóng)用地的農(nóng)村，且已經(jīng)完全被城市包圍；B類，有小量農(nóng)用地的農(nóng)村和處于城市近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村；C類，有較多農(nóng)用地的農(nóng)村和近期不列入重點(diǎn)建設(shè)建設(shè)區(qū)域的農(nóng)村。在廣州城市化迅速發(fā)展過(guò)程中，普遍存在村包城，城包村現(xiàn)象。（3）深圳據(jù)估計(jì)，目前全市共有城中村約1000多個(gè)，其中特區(qū)內(nèi)約176個(gè)，可以說(shuō)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立以前有多少個(gè)自然村，目前特區(qū)內(nèi)就有多少個(gè)城中村。（5）西安在西安市190平方公里的建成區(qū)內(nèi)，分布了大約180多個(gè)城中村，人口約20萬(wàn)，其中二環(huán)以內(nèi)55個(gè)。根據(jù)規(guī)劃，今年年底前完成試點(diǎn)村改造，明年上半年完成一半城中村改造。（6）昆明在昆明主城建成區(qū)249平方公里范圍內(nèi)，遍布著336個(gè)城中村，常住人口達(dá)76萬(wàn)，二環(huán)路內(nèi)，人口密度達(dá)到每平方公里近10萬(wàn)人。據(jù)了解，截至2009年10月，有102家企業(yè)參與到城中村改造工作中來(lái)，城中村改造已投資近150億元，有56個(gè)村正在進(jìn)行大規(guī)模拆遷，累計(jì)拆除城中村各類建筑物約250萬(wàn)平米，16個(gè)村開工建設(shè)回遷安置房，有67個(gè)村通過(guò)專項(xiàng)規(guī)劃，涉及土地面積約6000多畝，將新增建筑面積約2500萬(wàn)平米。伴隨著城市外延式擴(kuò)張的深入，內(nèi)涵式城市化被提到議事日程，對(duì)人居環(huán)境及人口素質(zhì)水平較低的城中村改造成為推進(jìn)城市化的重要環(huán)節(jié)。因而，對(duì)城中村的改造勢(shì)在必行。事關(guān)村集體、村民、政府、開發(fā)商等多方利益，需要做翔實(shí)的調(diào)查、制定詳細(xì)的計(jì)劃和相關(guān)的政策保證。在當(dāng)前我國(guó)快速城市化過(guò)程中，城中村遍布全國(guó)各城市，其中珠江三角洲地區(qū)最集中、最典型。珠三角地方政府在城中村改造中，表現(xiàn)出很不平衡的特點(diǎn)。但有的地方推進(jìn)緩慢，效果也不甚理想。政府也已意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性到了非治不可的地步，因此在預(yù)防城中村問(wèn)題重演，產(chǎn)生新的城中村方面，監(jiān)管的力度空前加大。目前，各地都在探索進(jìn)行城中村改造，根據(jù)各地城中村改造的具體做法，可以從改造主體、拆遷賠償、改造效果等方面對(duì)其做法和特點(diǎn)進(jìn)行概括。其具體特點(diǎn)如下： 珠海城中村改造模式政府作用（1）決策和引導(dǎo)；（2）制定規(guī)劃；（3）調(diào)控市區(qū)其他地段的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模，為城中舊村改造騰出市場(chǎng)空間；（4）出臺(tái)優(yōu)惠政策。政府讓出巨大利益，扶持房地產(chǎn)開發(fā)商參與改建城中舊村，為了保證工程的質(zhì)量和進(jìn)度，嚴(yán)格通過(guò)公開招標(biāo)引入有實(shí)力的開發(fā)商，防止舊村改造出現(xiàn)爛尾問(wèn)題。拆遷賠償（1）在國(guó)家和省拆遷法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，制定有利于舊村居民的拆遷政策，充分保證舊村居民的合法權(quán)益，如為超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的城中村舊房按照1：1至1：（未達(dá)規(guī)定面積）的面積比例進(jìn)行補(bǔ)償；（2）拆遷安置費(fèi)由開發(fā)商按商品出租房標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償；（3）回遷房?jī)?yōu)先建設(shè)，并由舊村居民優(yōu)先挑選；（4）貨幣補(bǔ)貼為輔。房屋類型主要為商品房、商品房化的回遷房。社會(huì)結(jié)構(gòu)商品房與回遷房相對(duì)分離，統(tǒng)一物業(yè)管理，社會(huì)結(jié)構(gòu)上分離與融合并存占主導(dǎo)。土地權(quán)屬土地完全國(guó)有化，轉(zhuǎn)讓期限70年。進(jìn)展情況較快，到2004年底，香洲區(qū)絕大多數(shù)村已經(jīng)改造完畢。（2）石家莊石家莊模式可概括為采取市場(chǎng)方式進(jìn)行、多主體參與改造： 石家莊城中村改造模式政府作用市政府制定總體規(guī)劃和目標(biāo)，制定和出臺(tái)優(yōu)惠措施，給予政策支持和指導(dǎo)，各區(qū)政府組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)。改造主體采取市場(chǎng)運(yùn)作方式進(jìn)行，可以由本村自行改造，可以與投資商聯(lián)合改造，也可以通過(guò)招商選定投資商獨(dú)立進(jìn)行改造。拆遷賠償在國(guó)有土地上實(shí)施城中村改造的補(bǔ)償安置按城市房屋拆遷管理法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行。被拆遷房屋建筑面積大于標(biāo)準(zhǔn)的，按標(biāo)準(zhǔn)建筑面積進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，其中大于標(biāo)準(zhǔn)建筑面積部分，不予產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由拆遷人按被拆遷房屋的重置價(jià)格結(jié)合成新給予補(bǔ)償。房屋類型主要為商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、自有出租房。社會(huì)結(jié)構(gòu)商品房與回遷房相對(duì)分離，統(tǒng)一物業(yè)管理，社會(huì)結(jié)構(gòu)上分離與融合并存占主導(dǎo)。分步實(shí)施的住宅項(xiàng)目、配套項(xiàng)目和應(yīng)由城中村改造實(shí)施單位承建的相關(guān)道理、上下水、硬化、綠化、路燈應(yīng)同步建設(shè)，同時(shí)驗(yàn)收，同時(shí)交付使用，否則不予辦理改造范圍內(nèi)新的項(xiàng)目開工和竣工項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記發(fā)證手續(xù)。社會(huì)轉(zhuǎn)型村民變市民、村委會(huì)改居委會(huì)、村辦企業(yè)改股份公司。資料來(lái)源：石家莊市人民政府：《關(guān)于加快城中村改造的實(shí)施意見(jiàn)》（市政（2002）14號(hào)），2002年2月25日；“石家莊市城中村改造情況介紹”，2003年11月等。市區(qū)兩級(jí)成立城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組。一村一案，提倡自我改造、自我安置。拆遷賠償實(shí)行“自我改造、自籌資金、自我安置”，沒(méi)有統(tǒng)一的拆遷政策，以有利于改造為前提，由城中村根據(jù)自身實(shí)際情況制定拆遷安置方案，經(jīng)村民大會(huì)同意后報(bào)所在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組審定。合法建筑面積采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的形式，超過(guò)安置面積經(jīng)過(guò)評(píng)估后只進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，安置面積實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。房屋類型商品房（辦完有關(guān)手續(xù)后），經(jīng)濟(jì)適用房、安置費(fèi)、自有出租房。社會(huì)結(jié)構(gòu)商品房與安置補(bǔ)償房相對(duì)分離，社會(huì)結(jié)構(gòu)上分離與融合并存。土地權(quán)屬變集體土地為國(guó)有土地，阻力較大。進(jìn)展情況較緩慢，漸次推進(jìn)。（4）深圳深圳的模式可概括為政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、多主體進(jìn)行開發(fā)： 深圳城中村改造模式政府作用政府制定政策，出臺(tái)優(yōu)惠和扶持措施，起引導(dǎo)作用?；I資方式開發(fā)商、城中村股份公司、城中村股民，政府的政策優(yōu)惠和經(jīng)費(fèi)扶持。改造方式重建、改建與維護(hù)。房屋結(jié)構(gòu)套房、一房一廳。社會(huì)結(jié)構(gòu)在出租房區(qū)域，仍然保留二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，房東與房客二元分隔，社會(huì)融合度低。土地權(quán)屬變集體土地為國(guó)有土地，阻力較大。進(jìn)展情況特區(qū)內(nèi)已于1922年實(shí)現(xiàn)城市化，城中村改制進(jìn)程較慢，視工作力度與難度，漸次推進(jìn)。各地采取的改造方式有所不一，但其都與當(dāng)?shù)爻侵写宓臓顩r有關(guān)。珠海特殊的區(qū)域和環(huán)境優(yōu)勢(shì)使珠海市房地產(chǎn)市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)，城中村改造較合適以開發(fā)商為主進(jìn)行開發(fā)。深圳等一線城市中的城中村問(wèn)題比較嚴(yán)重，改造難度較大。城中村改造牽涉著多方的利益，城中村涉及的主要利益相關(guān)者有：政府、開發(fā)商、村民。城中村改造應(yīng)以政府為主導(dǎo)和協(xié)調(diào)，處理好村民的安置工作，保障村民的合法權(quán)益不受侵犯。在城中村改造的利益相關(guān)者中，村民處于弱者，村民應(yīng)把謀求合理的安置和長(zhǎng)期的社會(huì)保障作為自己的主要談判目標(biāo)。39 / 395廣州市城中村改造