【正文】 村民的反對。挖掘出土地價(jià)值，通過項(xiàng)目運(yùn)作和開發(fā)，能夠通過資金的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。但其收益仍然能夠得到保障。主要通過適當(dāng)放寬土地政策，真正做到土地的二元?dú)w一。釋放土地價(jià)值，突破土地政策的困境成為了新政策的重要的突破點(diǎn)。相對原拆遷安置補(bǔ)償，新政策主要在以下幾個(gè)：第一，明確拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn),具體體現(xiàn)在確定基準(zhǔn)建筑面積和改造復(fù)建成本5，在全市范圍內(nèi)規(guī)范了城中村改造標(biāo)準(zhǔn)指引，建立了一個(gè)可以比較的標(biāo)準(zhǔn)。如考慮現(xiàn)狀的有證建筑部分較大，在確定基準(zhǔn)建筑面積相對而言拆遷的難以實(shí)施下去，補(bǔ)充了“拆一補(bǔ)一”原則進(jìn)行安置。由于基于資金平衡的改造方式的進(jìn)行，相應(yīng)的安置還建成本必然需要相應(yīng)的建設(shè)量來平衡。來建設(shè)住宅量，增加相應(yīng)的相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施配套。傳統(tǒng)村落的形成是與自然環(huán)境相適應(yīng)，根據(jù)了地形、氣候等自然條件進(jìn)行用地選擇建設(shè)而成。對于新的改造規(guī)劃來說，對于物質(zhì)環(huán)境的改造的意義遠(yuǎn)不在建筑的更新和改造，更需要重視傳統(tǒng)文化的傳承。6，形成行之有效的可操作的規(guī)劃文件。改造資金保障。3土華村改造案例介紹 土華村位于廣州南中軸線地區(qū)，果樹保護(hù)區(qū)內(nèi)，現(xiàn)隸屬海珠區(qū)華洲街道，北臨龍?zhí)洞澹峡啃≈薮澹▽儆跉v史保護(hù)區(qū)）。即現(xiàn)狀村域范圍；改造范圍為村現(xiàn)狀建設(shè)用地范圍。規(guī)劃區(qū)的果林翠綠飄香，盛產(chǎn)聞名遐邇的石硤龍眼、雞心甜黃皮、紅肉甜楊桃及有嶺南果王之稱的木瓜等名優(yōu)水果。土華村現(xiàn)狀建筑主要為村居住建筑與工業(yè)廠房，建筑質(zhì)量普通較差，整體建筑布局呈現(xiàn)北工南居的功能形態(tài)，部分工業(yè)建筑與居住建筑相互交叉。在《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略（2010－2020）》中提出構(gòu)建宜居宜業(yè)、活力魅力的云山珠水名城。目的就是調(diào)高、調(diào)優(yōu)、調(diào)強(qiáng)，在空間上舊村的改造是對應(yīng)中調(diào)的相關(guān)概念，就是激化中心城區(qū)的活力，提升功能的能級。同時(shí)土華村北與員村—琶洲地區(qū)、廣州大學(xué)城、生物島等城市重點(diǎn)地區(qū)相毗鄰，依托良好的區(qū)位條件和環(huán)境條件，為城市重點(diǎn)地區(qū)提供居住。 發(fā)展目標(biāo)通過全面改造，改善村人居環(huán)境，提升土地價(jià)值，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)良性可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn) 6 廣州市“城中村”（舊村）改造規(guī)劃指引（征求意見稿）村景觀環(huán)境融入萬畝果園，將土華村改造成為廣州市具有嶺南特色的集生態(tài)旅游、文化休閑功能的生態(tài)宜居新社區(qū)和三舊更新改造示范。即保障村集體增效和農(nóng)轉(zhuǎn)居居民的增收；改善居住環(huán)境，塑造地區(qū)整體城市形象。即推動全面城市化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，保護(hù)村落文化，與城市文化融合。同時(shí)按照2007年的土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)對現(xiàn)有的建設(shè)用地進(jìn)行核準(zhǔn)，作為現(xiàn)狀地類。2拆遷補(bǔ)償策略拆遷的改造的主要原則是：充分保護(hù)有歷史價(jià)值的建筑，考慮經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、環(huán)境效益相結(jié)合點(diǎn)、堅(jiān)持符合法律規(guī)定的權(quán)限和程度，堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)公平交易。在滿足政府的相關(guān)要求前提下，按照回遷面積按照于1：1實(shí)行“拆一補(bǔ)一”。從區(qū)域的功能角度，環(huán)城高速以北與廣州市南中軸線的行政中心毗鄰，可以提供相應(yīng)的休閑商務(wù)等功能服務(wù)，可適當(dāng)提高開發(fā)強(qiáng)化，在區(qū)域內(nèi)來平衡南側(cè)建筑量，建設(shè)對萬畝果園的相對壓力。最終形成“外密內(nèi)疏，北高南低”的空間形象和“三心兩片綠野繞，三軸三帶碧水連”的空間結(jié)構(gòu)意向。4歷史環(huán)境保護(hù)策略針對良好的自然資源環(huán)境，確定果林—潮道生態(tài)系統(tǒng)為基調(diào)，適度開發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目，形成“林、涌、園、水”的自然景觀體系，打造成水鄉(xiāng)風(fēng)情生態(tài)濕地園。從原有的“云山高照壁，珠海靜歸懷“的大區(qū)域自然生態(tài)觀到現(xiàn)有的“城央綠野間、碧水映土華”的整體環(huán)境景觀。4結(jié)束語隨著三舊政策不斷完善，城中村改造從摸索開始走向成熟，從注重拆遷開始走向了綜合平衡，從注重結(jié)果走向了程序完整。三舊工作真正走向成熟，尚有一段距離。另外一村一策的開發(fā)策略在一定程度上推動了開發(fā)的進(jìn)行，也考慮到具體的開發(fā)實(shí)際情況，但是在區(qū)域開發(fā)中，往往最容易開發(fā)的或者改造成本代價(jià)最小的村最先開發(fā)，這種挑肥揀瘦的做法實(shí)際上是不利于整體的區(qū)域平衡發(fā)展的。這也將是未來城中村改造的另外話題。第三篇：廣州城中村改造的問題探討廣州城中村改造的思路、模式與對策研究一、理論分析：城中村問題的成因與實(shí)質(zhì)一般認(rèn)為，高速擴(kuò)展的城市化是城中村問題出現(xiàn)的大背景和直接原因，除此之外，城中村問題的出現(xiàn)與泛化還與如下一些機(jī)制和因素密切相關(guān)。在我國城市化過程中，盡管許多村莊早已進(jìn)入城區(qū)范疇，農(nóng)用地被征用殆盡，村民收入也主要轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實(shí)行著村的行政管理，整個(gè)村莊以村籍為邊界形成了管理上的“獨(dú)立王國”和經(jīng)濟(jì)上的“利益共同體”，并與其強(qiáng)烈而盲目的牟利動機(jī)相結(jié)合，不斷背離著城市化的目標(biāo)和要求。在城市土地國有制的汪洋大海中，一個(gè)個(gè)散落其中的城中村則單獨(dú)奉行著土地集體所有制，這一制度限制了來自外部的城市管理部門的干預(yù)，為滿足經(jīng)濟(jì)最大化目標(biāo)，農(nóng)民無視ZF新出臺的監(jiān)管政策及管理行動，違章?lián)尳ㄗ约旱乃秸寮w則強(qiáng)力排斥ZF的征地行動而想方設(shè)法在村里擅自進(jìn)行土地開發(fā)，從而造成土地使用極度混亂的狀況。在以國家征用方式逐步將農(nóng)村集體大部分土地轉(zhuǎn)為國有并納入城市用地的同時(shí)，多數(shù)村民并無同步轉(zhuǎn)為市民而游離于城市體制之外，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，村民的生計(jì)仍主要固化在剩余集體土地上。一方面，ZF對農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時(shí)，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無需增加ZF短期的財(cái)政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進(jìn)行無序開發(fā)的熱情。（三）不斷膨脹的“地下經(jīng)濟(jì)” 所謂地下經(jīng)濟(jì)，即指國家工商稅務(wù)許可之外的灰色經(jīng)濟(jì)或黑色經(jīng)濟(jì)。加之基于土地集體所有制而導(dǎo)致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟(jì)活動紛紛匯聚到城中村當(dāng)中，以出租屋為“據(jù)點(diǎn)”，不斷擴(kuò)大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟(jì)收益的一個(gè)重要來源。因此，在城中村的形成與維系中，“地下經(jīng)濟(jì)”也起了十分重要的支撐作用。在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預(yù)測到城市擴(kuò)張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長遠(yuǎn)發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當(dāng)混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時(shí)加以解決和預(yù)防新的類似情況的發(fā)生。然而，在實(shí)踐當(dāng)中，基于現(xiàn)存土地制度的掣肘和對失地農(nóng)民的普遍同情，ZF在城中村建設(shè)過程中大多采取了寬容、遷就、默許的政策與態(tài)度，來自ZF部門的管制力也往往大打折扣。綜上分析，城中村問題是我國傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結(jié)果，是我國農(nóng)村城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種獨(dú)特現(xiàn)象。以問題形式存在的城中村，集中反映了我國城市化進(jìn)程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國城市化進(jìn)程的不徹底性。此外，需要強(qiáng)調(diào)指出的是，城中村問題在我國雖具普遍性，但也存在明顯的地區(qū)性差異，國內(nèi)少數(shù)地區(qū)如北京、上海、杭州就沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的城中村問題。廣州城中村問題具有其獨(dú)特的地區(qū)背景和特點(diǎn)：（1）數(shù)量規(guī)模大，在廣州385平方公里的城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)，共分布著138條行政村，其規(guī)模為一般約為深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范圍廣，幾乎遍布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一區(qū)、每一角落或各種功能區(qū)；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心區(qū)的40多個(gè)城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至達(dá)90％，；（4）違章建筑量大，依城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，ZF批給農(nóng)民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數(shù)村民都擅自加擴(kuò)建到了6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現(xiàn)象普遍，違法建設(shè)和無證物業(yè)比重很高；（5）外來人口多，租住在城中村的外來人口一般為本地人口的5—10倍，遠(yuǎn)高于內(nèi)陸甚至沿海其它中心城市的水平。鑒于城中村問題的嚴(yán)重性，從新世紀(jì)伊始，廣州就開始按城鄉(xiāng)一體化的要求有計(jì)劃地對城中村進(jìn)行改造，力爭將臟亂無序的傳統(tǒng)舊村改造為現(xiàn)代化的文明新城區(qū)。其中，作為重要的一環(huán)，七個(gè)試點(diǎn)村的改造進(jìn)展?fàn)顩r及改造中的問題經(jīng)驗(yàn)尤值得關(guān)注和深入考察。根據(jù)我們調(diào)研和掌握的資料，廣州試點(diǎn)村改造的現(xiàn)狀總體情況見下表所示。我們在此擬選擇7個(gè)試點(diǎn)村和的獵德村進(jìn)行個(gè)案研究，并期望得出一些基本經(jīng)驗(yàn)。從初步方案看，石牌采取的是一種以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場化社區(qū)改造模式，這種模式以村里出資為主，ZF從公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)上給予適當(dāng)支持。遷往花園小區(qū)的村民按成本價(jià)購買洋房，面積不足部分按“每3平方米住宅換取1平方米商鋪”的辦法在未來商業(yè)街區(qū)內(nèi)補(bǔ)償解決。這一方案的關(guān)鍵是ZF有關(guān)部門批準(zhǔn)原村宅基地為城市商住區(qū)用地，以盤活土地資本。在改造方案中，該村采取以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場化模式，擬結(jié)合三元里商業(yè)步行街和歷史文物保護(hù)基地（抗英紀(jì)念碑及廣場）建設(shè)，以村內(nèi)及周邊地區(qū)調(diào)劑出來的小塊空地為啟動，通過小區(qū)建設(shè)安置從原村居住區(qū)內(nèi)遷出的部分居民（約380戶），同時(shí)，抽疏原村生活居住區(qū)，逐步理順區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)路系統(tǒng)，擴(kuò)大商業(yè)功能，增加公共設(shè)施，減少區(qū)內(nèi)建筑密度，最終形成適于居住、觀光、旅游、購物的現(xiàn)代化文明新社區(qū)。村內(nèi)的公建配套由ZF給予適當(dāng)支持。棠溪③棠溪是一個(gè)處于城市重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、仍有少量耕地的典型B類城中村。同時(shí)，利用村域內(nèi)若干未建設(shè)用地建設(shè)居住小區(qū)，以安置部分住宅拆除后遷出的村民。此“抽疏—異地安置”方案計(jì)劃拆除32萬平米，新建43萬平米，初步估算需資金億元，資金除常規(guī)籌集渠道外，還可從違法建筑的罰款中獲得一部分。該村改造方案的基本要點(diǎn)是：結(jié)合石井河整治和廣清路立交建設(shè)，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)約15萬平米的建筑，降低舊村的建筑密度；同時(shí)，以舊村毗鄰的3塊空地（）為啟動，分三期建設(shè)農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進(jìn)一步增加新村的商業(yè)功能。整個(gè)改造工程拆建面積相當(dāng)，不增加總體建筑量，若考慮拆遷補(bǔ)償費(fèi)用（扣除市政補(bǔ)償部分），估算改造資金總額約為4億元左右。該村改造主要結(jié)合廣州市新城市中軸線和新客運(yùn)港建設(shè)進(jìn)行，擬新征一塊約10公頃土地作為啟動地塊，率先建成大型公寓式住宅小區(qū)—中央居住區(qū)，用于安置首期搬遷的村民；之后，采用滾動推進(jìn)的方式，搬遷—建設(shè)—再搬遷—再建設(shè)，如此循環(huán)向前，在不斷將原村居住區(qū)拆除并按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)重建的同時(shí)，所有村民分期被遷入到新建公寓小區(qū)中。整個(gè)改造工程計(jì)劃耗時(shí)16年完工，估計(jì)所需投入資金巨大。該村未納入首期試點(diǎn)，但村里已有明確的改造方案和構(gòu)想。首先，在兩條市政規(guī)劃路建設(shè)的啟動下，逐步拆除村內(nèi)共約60萬平米物業(yè)；然后，以滾動開發(fā)方式和約3000元/平米的成本復(fù)建130萬平米物業(yè)面積（容積率符合珠江新城規(guī)劃），復(fù)建總成本共約39億元；最后，按照1：1補(bǔ)回村民住宅，則剩余70萬平米可按均價(jià)6000元/平米售出，籌集資金約42億元，足以支持整個(gè)改造工程并略有盈余。不過，需要指出的是，該方案也有問題：一是村民主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)能否達(dá)到珠江新城建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)，二是新增70萬平米物業(yè)，是否會沖擊廣州業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場，三是新增建設(shè)量大，ZF能否批準(zhǔn)用地指標(biāo)并給予免收土地出讓金、耕地墾復(fù)金等優(yōu)惠政策。其中，茶窖村改造的基本思路是通過舊村用地功能置換帶動城中村改造，新村建設(shè)規(guī)劃已編制完成，周轉(zhuǎn)用地也基本落實(shí)。（二）基本經(jīng)驗(yàn)通過個(gè)案的逐個(gè)掃描，結(jié)合課題組問卷調(diào)查的結(jié)果，我們得出如下一些基本經(jīng)驗(yàn)與結(jié)論：滾動式推進(jìn)是廣州這類高密型城中村改造的基本策略。大多數(shù)村民傾向于“回遷本村、就地安置”的改造模式。據(jù)我們分析，村民不愿舍棄故土，其原因主要有三：一是經(jīng)濟(jì)上劃算，ZF以贖買方式補(bǔ)償不過每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地價(jià)及出讓金全免，建筑成本僅1500元/平方米左右，而造好后房屋市價(jià)則最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黃金地段，回遷舊村，依托所配套的商業(yè)設(shè)施，可持續(xù)地獲得土地升值的收益，而ZF贖買的補(bǔ)償則是一次性買斷的；三是可保持鄰里感和原有的社會人際網(wǎng)絡(luò)。各村改造方案均體現(xiàn)了這一點(diǎn)，這有利于排除改造初期部分村民的阻力，并獲得一部分來自ZF的資金補(bǔ)償，從而減輕首期資金投入的壓力，降低改造成本。大多數(shù)村主張采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式推進(jìn)改造。這一點(diǎn)在地段較好、空地較多、土地升值潛力較大的村表現(xiàn)得十分突出。雖然城中村改造的核心目標(biāo)是住宅類型的置換和居住環(huán)境的改善，但為籌集改造資金并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最大化，許多村或要求適當(dāng)提高回遷標(biāo)準(zhǔn)，或提出在未來新村或抽疏后的舊村土地上增加商業(yè)功能，進(jìn)行更多的商業(yè)開發(fā)，以彌補(bǔ)改造過程中或改造后村民出租收益的可能損失。缺乏復(fù)建用地的村可實(shí)行“商鋪換住宅”的辦法平衡村民利益。但對于空地緊張或沒有周轉(zhuǎn)用地的村，一般則采取“以商鋪換住宅”的辦法，這樣做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏舊村的目標(biāo)，另一方面又可以有效彌補(bǔ)村民的經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)濟(jì)利益的平衡是實(shí)施城中村改造的首要前提。可見，對經(jīng)濟(jì)利益的平衡補(bǔ)償是順利推進(jìn)城中村改造的首要前提。這些政策訴求總括起來主要包括五大項(xiàng)：（1）提供各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策；（2）盡快轉(zhuǎn)換國有土地物業(yè)產(chǎn)權(quán)證；（3）允許改變部分土地用途或批準(zhǔn)更多的商住用地指標(biāo)；（4）協(xié)助改造規(guī)劃的設(shè)計(jì)；（5）對村域內(nèi)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)給予適當(dāng)支持。據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，對實(shí)施城中村改造的最大難點(diǎn)的判斷，村民的選擇首先是拆遷補(bǔ)償（%），其后依次是改造資金的來源（%）、就業(yè)保障（%）和原有經(jīng)濟(jì)收益的保障（42％）。三、廣州城中村改造存在的主要問題及其檢討（一）現(xiàn)存的主要問題與障礙實(shí)施主體缺位在改制之前，既具行政權(quán)威又有經(jīng)濟(jì)力量的村委會是實(shí)施改造的當(dāng)然主體。土地產(chǎn)權(quán)不明確城中村改造是一項(xiàng)涉及土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的巨大動遷工程。例如，土地轉(zhuǎn)國有之后是否需給予農(nóng)民征地補(bǔ)償？改造用地從哪里來，如何定性，應(yīng)屬于劃撥用地還是有償受讓用地？改造過程中哪些用地需繳納出讓金？城中村土地是否可以流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)？改造用地在何種情況下可轉(zhuǎn)變性質(zhì)用途？改造所需的周轉(zhuǎn)用地如何解決？過去的違法用地如何處理？改造節(jié)余土地如何處置？城中村土地能否進(jìn)入市場？等等，這些問題不明確，村民心中無底，利益保障難期，必然成為城中村改造的“攔路虎”。然而，面對巨額的改造資金，即使象村財(cái)比較寬裕的石牌村也感到力不從心。優(yōu)惠政策不到位為推動城中村改造，由市建委牽頭制定的《廣州城中村整治建設(shè)方案》曾提及給予城中村類似于城市危房改造的優(yōu)惠政策，省、市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也多次允諾給予城中村改造以必要的優(yōu)惠政策，處于改造“臨界點(diǎn)”的各試點(diǎn)村也強(qiáng)烈要求ZF盡快明確和落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并提出了稅費(fèi)減免的詳細(xì)清