【正文】 基礎(chǔ)上，而不是建立在依托“地下經(jīng)濟(jì)”發(fā)展、大量加擴(kuò)建無證物業(yè)的出租和逃避國家稅收的基礎(chǔ)上。基于以上三個方面的原因，ZF在改造工程中應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和成本（包括為改造后的村民社保適度“買單”），否則村民的思想工作難以作通，城中村改造也很難推動。ZF在改造中應(yīng)承擔(dān)更多成本并發(fā)揮主導(dǎo)作用城中村改造是一項(xiàng)造福全市的公益性工程。在這里，我們需要檢討的是：城中村改造的最終方案必須是以各方利益的平衡為前提在城中村改造中，ZF希求獲得潛在而巨大的環(huán)境價值，提高城市的美譽(yù)度和競爭力，但在改造中不愿承擔(dān)過多責(zé)任甚至“一毛不拔”，而幻想將改造的成本全部壓給村里，村民無法接受，也無力負(fù)擔(dān)；村民想獲得居住環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿忍受短期“陣痛”并付出一定代價，也不現(xiàn)實(shí)；開發(fā)商的本性是追求利潤最大化，也不可能做虧本買賣。以村為主體實(shí)施改造是ZF所希望的理想模式，但村時下偏弱的資金實(shí)力和強(qiáng)烈而扭曲的趨利意識，又促使他們對ZF“漫天要價”，令ZF不堪重負(fù)⑩。開發(fā)商的要求是獲得利潤最大化或至少是行業(yè)平均收益，然而，此種改造牽涉面廣，利益糾紛重重，不確定因素很多，他們擔(dān)心高昂的交易成本會吞噬開發(fā)的正常收益。ZF的目標(biāo)是改善城市的環(huán)境及村民的生活質(zhì)量，謀求城市的長效利益和可持續(xù)發(fā)展，因而在推進(jìn)改造中必須對城中村作出種種讓步。在廣州城中村改造中，存在著三個基本的對弈方：村民、ZF、開發(fā)商。然而，作為改造的主要對象，街道轄內(nèi)的城中村——，從而在很大程度上挫傷了村民參與改造的積極性，當(dāng)然這里面有改造成本和見效周期的因素。在區(qū)級ZF的有力支持下，街道辦充分發(fā)揮ZF的行政權(quán)威，運(yùn)用“城市經(jīng)營”的理念和資本運(yùn)作的手段，以土地資本為“杠桿”，成功推進(jìn)了城中村的初步改造，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)境的“巨變”。使改造工作被動受阻。具體來說，改造中的村民有“五怕”：一怕集體資產(chǎn)被平調(diào)、上調(diào)或無端流失，二怕拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低或不到位，三怕違規(guī)無證物業(yè)拆除后無補(bǔ)償或不予復(fù)建，四怕改造中個人物業(yè)出租收益減少無補(bǔ)償，五怕優(yōu)惠政策會取消。然而，環(huán)境改觀并不能解決村民的“吃飯”和可持續(xù)發(fā)展問題，村民支持改造的一個基本前提是不能降低其經(jīng)濟(jì)利益。然而，由于體制等方面的原因，預(yù)期中的優(yōu)惠政策遲遲沒有推出，從而制約了城中村改造的進(jìn)程。因此，完全由村里自籌資金非常困難，各試點(diǎn)村都一致強(qiáng)烈要求ZF在資金籌措方面予以支持。資金籌措壓力大城中村改造需要巨額的資金投入，其中首批7個試點(diǎn)村完全改造保守估計(jì)共需50億元⑧，如此龐大的改造資金從哪里來？廣州市ZF已明確表示不允許開發(fā)商介入改造，市財(cái)政原則上也不會掏出“真金白銀”來補(bǔ)貼，區(qū)的財(cái)力又十分有限，這樣，城中村改造的資金負(fù)擔(dān)就主要落在村集體經(jīng)濟(jì)和村民個人身上。要順利推進(jìn)改造，首先必須理順和界定復(fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系。在改制之后，改造就面臨著缺乏適宜實(shí)施主體的困境：街道作為ZF的派出機(jī)構(gòu)，只能起協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，不可能直接承擔(dān)改造的具體操作；居委會作為城市居民的自治組織，也缺乏承擔(dān)城中村改造職能的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)資源；委托給新組建的公司是各方均可接受的必然選擇，但公司是企業(yè)法人，在法律上沒有承擔(dān)舊村改造這一類公益性義務(wù)，同時受限于原村民股東的利益驅(qū)動，在實(shí)施改造過程中也容易與公司本身的經(jīng)濟(jì)利益絞合在一起，從而使改造計(jì)劃頻頻受挫。因此，在未來的城中村改造中，無論采取何種模式，ZF必須高度重視處理對村民的拆遷補(bǔ)償問題。改造過程中面臨的最大困難是合理的拆遷補(bǔ)償和改造資金的籌集。為減輕村集體經(jīng)濟(jì)在城中村改造中面臨的壓力，各試點(diǎn)村都強(qiáng)烈要求ZF提供政策上支持。從我們問卷調(diào)查的結(jié)果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、治安和生活質(zhì)量，但實(shí)施改造的首要前提是保障村民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失或在改造后能得到明確的補(bǔ)償，此外，當(dāng)問及“您支持改造的首要條件”時，92％的村民選擇“經(jīng)濟(jì)收入不能降低”，而其它選項(xiàng)的比例則明顯低得多。如石牌就采取在舊村范圍內(nèi)“以3平米住宅換1平米商鋪”的辦法平衡利益損失。在復(fù)建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一還一”的補(bǔ)償安置方式，實(shí)行半市場化的社區(qū)型改造模式。如槎龍村改造方案中，無論是新建的農(nóng)民公寓區(qū)還是舊村更新區(qū)，都要求規(guī)劃配套一定數(shù)量的商業(yè)設(shè)施，這充分體現(xiàn)了村民在改造過程中強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)訴求。以提高回遷標(biāo)準(zhǔn)和配套更多的商業(yè)設(shè)施來補(bǔ)償個人出租收益的損失。雖然ZF不主張開發(fā)商介入，但從各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式進(jìn)行（即以多建物業(yè)的市場租售籌集改造資金），要求ZF給予規(guī)劃指標(biāo)和城建稅費(fèi)上的優(yōu)惠，并堅(jiān)決主張將開發(fā)利潤留給村里以支持滾動改造。例如，獵德的改造方案就強(qiáng)調(diào)先啟動位于村內(nèi)的兩條市政規(guī)劃路建設(shè)。盡量結(jié)合市政設(shè)施項(xiàng)目來啟動城中村改造。調(diào)查問卷的結(jié)果驗(yàn)證了這一點(diǎn)，70％村民有強(qiáng)烈的“眷戀故土”意識，始終不愿離開舊村，并要求在改造中保留具有精神象征意義的歷史見證物。從多數(shù)村擬定的改造方案看，利用若干周轉(zhuǎn)地塊為杠桿，采用滾動遷建和局部置換的方式逐步抽疏和更新舊村并使之趨向城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，是目前各試點(diǎn)村改造的一般作法，這一方面是由試點(diǎn)村采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。筆崗村則正在實(shí)踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)股份制制改革完善與城中村改造相結(jié)合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評估作價入股，增加相應(yīng)的股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，然后，由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，利用集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體的權(quán)威和土地資源豐富的優(yōu)勢，對城中村重新進(jìn)行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，從而達(dá)到城中村改造的目的。茶窖、筆崗⑦均屬典型的C類城中村。該方案的優(yōu)點(diǎn)是充分運(yùn)用土地“杠桿”，大大減輕了ZF財(cái)政壓力，因?yàn)槿舨扇∮蒢F統(tǒng)一贖買而全村異地安置方式，則ZF需凈出資28億元補(bǔ)償村民。其基本要點(diǎn)是：利用本村空地多地段好的優(yōu)勢，按照完全市場化的房地產(chǎn)開發(fā)方式，由村集體及其成立的房地產(chǎn)開發(fā)公司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全村范圍內(nèi)的拆遷、補(bǔ)償、安置、復(fù)建等改造工作。獵德⑥獵德村位于珠江新城臨江的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，屬典型的A類城中村，具有改造的緊迫性。這樣，在改造完成后，整個村莊將形成以“五區(qū)兩軸”為主體框架、集居住、辦公、商業(yè)、休閑、娛樂服務(wù)等主導(dǎo)功能于一體的新型城市社區(qū)。瀝滘⑤瀝滘村位于廣州市海珠區(qū)東南部和新城市中軸線南端結(jié)點(diǎn)上，也屬于典型的B類城中村。通過這樣的拆舊建新和公建配套的完善，逐步把槎龍村建設(shè)成為具有傳統(tǒng)街巷特色的城市型居住區(qū)。槎龍④槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬尚有少部分耕地和空地的B類城中村。最后，對于村內(nèi)保留的大部分住宅，遠(yuǎn)期可根據(jù)使用狀況采用原地回遷的方式逐步進(jìn)行自我更新。該村改造方案的要點(diǎn)是：采取以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場化模式，以配合市政道路建設(shè)為契機(jī)，逐步拆除村域內(nèi)（含經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地）部分沿線住宅及建筑質(zhì)量較差的臨建，疏通村內(nèi)道路，增加綠地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能區(qū)。此改造方案的關(guān)鍵是能夠調(diào)劑出適于安置380戶村民的公寓建設(shè)用地。整個改造工程拆除15萬平米，新建13萬平米，初步預(yù)計(jì)需村里投入資金約3億元，其中拆遷村民住宅補(bǔ)償近2億元。三元里②三元里鄰近舊城中心區(qū)，也屬于已無耕地甚至空地的較為成熟的A類城中村。初步估算全部改造需資金30億元以上，但資金壓力特別是需村里負(fù)擔(dān)的資金主要在首期，中后期資金可通過“土地”這一活資本運(yùn)用（即商業(yè)區(qū)的滾動開發(fā)）而以市場化方式解決。在具體規(guī)劃上，逐步拆遷原村生活居住區(qū)內(nèi)的非公寓式住宅，將原村民遷往周邊本村新辟建的新村居住，同時，發(fā)揮石牌地區(qū)強(qiáng)烈的商業(yè)氛圍，逐步將抽疏后的原村居住區(qū)建設(shè)為以“IT業(yè) ＋ 日用百貨”為主題的商業(yè)街區(qū)，并增加公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，合理保留少量住宅。石牌①石牌村人口多，建設(shè)規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，又位于新城市中心區(qū)，屬典型的A類城中村。表中顯示了一些值得關(guān)注的重要信息，如在改造區(qū)域上，有的村只改造生活居住區(qū)，有的村改造所轄全部區(qū)域，有的村則結(jié)合市政項(xiàng)目還包括了部分周邊城市建設(shè)區(qū)（如三元里）；在土地資源方面，A類村明顯沒有B、C類村那么豐裕；少數(shù)村符合國家規(guī)定的“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)，但少數(shù)村所蓋私宅明顯超出了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)“一戶多宅”和一宅超面積“現(xiàn)象；少數(shù)村生活居住區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地是分離的（如瀝滘），多數(shù)村是絞合交錯在一起的；有的村是計(jì)劃拆除所有物業(yè)，有的村拆除全部住宅，多數(shù)村擬實(shí)行局部優(yōu)化，抽疏改造。（一）城中村改造的個案簡析由于目前實(shí)質(zhì)推進(jìn)改造的城中村主要限于幾個先行一步的試點(diǎn)村，因此，我們這里的案例分析主要集中在試點(diǎn)村上，同時考慮一些具有典型意義的城中村。為此，市ZF在反復(fù)調(diào)研和充分醞釀的基礎(chǔ)上，初步確定了改造的基本思路和分階段規(guī)劃，出臺了一批指導(dǎo)性法規(guī)和文件，完成了原八區(qū)城中村的改制工作，啟動了具有示范先導(dǎo)意義的舊村改造試點(diǎn)計(jì)劃。這些特點(diǎn)和事實(shí)從客觀上加大了廣州城中村改造的成本和難度。二、廣州城中村改造的案例分析及主要經(jīng)驗(yàn)廣州是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市，也是城中村問題最突出的代表性城市之一。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級階段推進(jìn)的結(jié)果，是城市由初期的外延式擴(kuò)張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢，其實(shí)質(zhì)屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。從理論上講，一國或地區(qū)的城市化即包括傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村各要素向城市集中的所謂農(nóng)村城市化，也包括對已納入城市地區(qū)但內(nèi)在素質(zhì)不足的區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化改造的所謂“城市城市化”。尤其是過去的監(jiān)管大多以象征性罰款的手段予以簡單處理，這反而從客觀上鼓勵甚至縱容了城中村的違法批建行為，導(dǎo)致村落建設(shè)嚴(yán)重背離城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及大量違章建筑出現(xiàn)。此外，國家也以立法形式賦予了當(dāng)?shù)豘F監(jiān)管城中村規(guī)劃建設(shè)的權(quán)力，以制約農(nóng)村的亂建行為。（四）規(guī)劃滯后及對農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許城中村的形成還與城市規(guī)劃的局限、失誤和滯后密切相關(guān)。這樣，在巨大共同利益的驅(qū)動下，“地下經(jīng)濟(jì)”為城中村帶來了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展壯大提供了必要保護(hù)。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場的特殊優(yōu)勢，城中村成為各類地下經(jīng)濟(jì)繁衍的“沃土”。由于征地時序不一、自留用地分布零亂以及ZF規(guī)劃滯后及監(jiān)管措施不到位，大片稠密、雜亂、低矮的“城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。（二）“不徹底”的城市化政策在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，ZF在對農(nóng)村征地過程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無序化的最大源頭。（一）特有的城鄉(xiāng)二元管理體制 從深層原因看，城中村的形成主要源于我國特有的城鄉(xiāng)二元管理體制。我們的最終的愿景是通過我們努力，使得城中村改造的手段和技術(shù)越來越成熟，最終達(dá)到多方共贏的效果，真正實(shí)現(xiàn)城市更新改造的目標(biāo)。這些問題，會對下步規(guī)?；娜f改造造成較大的障礙。對于目前采取的自主改造，以資金平衡進(jìn)行開發(fā)強(qiáng)度的測算的規(guī)劃思路在一定程度上實(shí)際推高了開發(fā)容積率。對于新政策下的三舊改造規(guī)劃探索對于政策的實(shí)施具有良好的檢驗(yàn)作用。規(guī)劃充分尊重現(xiàn)有富有嶺南風(fēng)情的歷史建筑物,如梁氏大宗祠、北帝廟等文化建筑和建筑肌理格局，并延續(xù)小洲歷史文化保護(hù)區(qū)脈絡(luò)，并依托復(fù)原水道，建設(shè)特色風(fēng)情名居區(qū)，布置書畫藝術(shù)體驗(yàn)、形成傳統(tǒng)文化游覽、特色餐飲、生態(tài)旅游服務(wù)街。同時對于區(qū)內(nèi)的自然景觀環(huán)境注重保護(hù)和恢復(fù)必要的自然格局，保留了東頭崗、西頭崗兩處自然山頭，成為改造后的公共開放空間，恢復(fù)被填埋的繞西頭崗的水道，依托兩岸的建筑風(fēng)情，打造成為水鄉(xiāng)風(fēng)情的載體。三心指的是綜合休閑商業(yè)服務(wù)中心、社區(qū)商業(yè)服務(wù)中心、社區(qū)文化休閑中心；兩片區(qū)是濱水居住小區(qū)、生態(tài)居住小區(qū)；三軸是兩條主要發(fā)展軸線及未來預(yù)留發(fā)展軸線；三帶：石榴崗河、土華涌、東頭涌。同時考慮到土華村現(xiàn)狀居住主要分布在環(huán)城高速為南側(cè)，祖輩祠堂、寺廟等都建在此地，規(guī)劃對尊重這種群體記憶留存和文化傳統(tǒng)，把安置區(qū)布局在原居住用地處、而將高速公路北側(cè)規(guī)劃為融資地塊。3空間策略空間布局主要從區(qū)域的功能影響輻射、減少對萬畝果園的生態(tài)壓力和村民對原住地的風(fēng)水文化、戀土情節(jié)等角度進(jìn)行考慮。在考慮原地回遷、異地回遷、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N情況下，考慮到城中村村民對土地的眷戀和對地緣關(guān)系的寄托，采取原地回遷的模式進(jìn)行。通過對現(xiàn)狀用地的分析評價，可以看出用地布局較為分散，尤其是華南快速路以西部分，從整體生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施集中布局的角度考慮，規(guī)劃對用地進(jìn)行適當(dāng)整理，按照建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行處理，并確保改造后的實(shí)際建設(shè)用地不超過現(xiàn)狀規(guī)模。 規(guī)劃策略 1土地利用策略我們在調(diào)研和訪談中，了解到2002年改制，尚未對土地實(shí)施真正的轉(zhuǎn)變，本次規(guī)劃在充分考慮村尚有歷史留用地指標(biāo)沒有得到落實(shí)，并考慮到未來的征地的可能性，實(shí)現(xiàn)從集體土地向國有用地的轉(zhuǎn)變。制度文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展從對立走向融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元機(jī)制的統(tǒng)一。具體目標(biāo):土地價值和土地使用方式從分離走向歸一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境形象的統(tǒng)一。從地處周邊環(huán)境來看，地處萬畝果園這一廣州綠肺之中，水網(wǎng)密布，水環(huán)綠繞，綠蔭，富有嶺南水鄉(xiāng)景觀特色，生態(tài)景觀價值十分優(yōu)越，舊村的改造不光是對村內(nèi)生態(tài)環(huán)境良性建設(shè)，挖掘土地價值，而且適度發(fā)展旅游，能夠?qū)ι鷳B(tài)資源適度利用，化單純的限制為有效利用。從次區(qū)域的發(fā)展來看，全村位于南中軸線地段內(nèi)，未來將成為城市的形象區(qū)和魅力區(qū)，將能夠進(jìn)一步集聚人氣，承接從中心城區(qū)疏解外圍人口。從市層面上明確了未來廣州市宜居宜業(yè)型城市遠(yuǎn)景和目標(biāo)，在空間結(jié)構(gòu)中在原八字方針上新增了中調(diào)的戰(zhàn)略構(gòu)想。從廣州市層面上，《2008－2020年珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了廣州市國家中心城市的地位，在更高層面上確定了廣州市的戰(zhàn)略地位。在舊村區(qū)內(nèi)分布有多顆古樹。土華村村域整體格局由石榴崗涌和土華涌兩條河涌穿越，形成雙涌匯珠江，將土華村分為南部舊村域、中部半島新村及北部工業(yè)倉儲區(qū)。西側(cè)為瀝滘村，東與生物島隔水相望。城中村改造的成本核算、資金來源、資金的投入保障等等。與珠海、深圳等地開發(fā)推進(jìn)城中村改造實(shí)施，關(guān)鍵在于如何形成可實(shí)施的規(guī)劃文件，能夠在政府不投入、不進(jìn)行土地拍賣情況下保證改造實(shí)施。新政策明確要求保護(hù)舊村歷史內(nèi)家族祠堂、名人故居等歷史建筑、具有嶺南風(fēng)格的特色建筑及古樹名木等，制定相應(yīng)的措施以有利于村文化延續(xù)，烘托具有嶺南文化特色的歷史和風(fēng)