【正文】 增保障對(duì)象較多，產(chǎn)生了新的資金缺口。為此，中央先后采取一系列措施，為解決最低生活保障資金不足問題提供了強(qiáng)有力的政策保證。隨后，還探索開辟多種籌資渠道，以減輕財(cái)政的壓力，如擴(kuò)大發(fā)行彩票，籌集的資金用于彌補(bǔ)保障資金的不足等等?！　〗▏院髱资陙恚槍?duì)城市中的流民問題以及老、幼、病、殘等問題，先后采取了諸多措施和對(duì)策，建立社會(huì)福利生產(chǎn)企業(yè)，采取減免稅等政策優(yōu)惠，以幫助他們的生活，并舉辦社會(huì)福利院、養(yǎng)老院、孤兒院等，以安置孤老殘幼。與此同時(shí)，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了“五?！敝贫?，其資金大部分來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！　∮?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)一直被看作單純公益性的福利事業(yè)，實(shí)行政府主導(dǎo)籌資的高度集中型體制，醫(yī)療衛(wèi)生的投入以政府為主，個(gè)人基本上不付費(fèi)，醫(yī)療衛(wèi)生資源在不同衛(wèi)生領(lǐng)域以及不同群體間的分配由政府統(tǒng)一規(guī)劃，具體服務(wù)的組織與管理也由政府按照計(jì)劃實(shí)施。公費(fèi)醫(yī)療靠國家包攬，由國家財(cái)政撥款，衛(wèi)生部門管理。農(nóng)村合作醫(yī)療則基本上靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)包攬。同時(shí)，公費(fèi)和勞保醫(yī)療制度也相應(yīng)進(jìn)行改革，主要形式有：個(gè)人適當(dāng)負(fù)擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用，職工醫(yī)藥費(fèi)的一部分由個(gè)人定額包干，單位與醫(yī)院掛鉤，醫(yī)療費(fèi)用實(shí)行定額共同管理，部分行業(yè)和地區(qū)實(shí)行醫(yī)療費(fèi)定額統(tǒng)籌等。個(gè)人現(xiàn)金支出占整個(gè)衛(wèi)生總費(fèi)用的比重，在經(jīng)濟(jì)改革前的1978年只有20％，而在2004年已高達(dá)54％[8][9]。　　。同時(shí)，全國衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重也逐步提升，20世紀(jì)80年代這一比重維持在3％以上，進(jìn)入90年代后，這一比重快速提升到了4％以上，近年來這一比重已接近5％。[8][9]　　。[8][9][10]　　（四）教育保障　　。改革開放前，中國三級(jí)教育普遍實(shí)行免費(fèi)制度，經(jīng)費(fèi)全部由政府負(fù)擔(dān)。改革開放以來，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，政府獨(dú)家辦學(xué)的格局已不復(fù)存在，逐步形成了以政府辦學(xué)為主、各種社會(huì)力量共同辦學(xué)以及“財(cái)”、“稅”、“費(fèi)”、“產(chǎn)”、“社”、“基”的多渠道、多形式的教育籌資格局?！　〗逃?jīng)費(fèi)全部由國家財(cái)政統(tǒng)一列入國家預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、縣分級(jí)管理的體制。高等教育實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理辦法，各中央部委與各省（直轄市、自治區(qū)）制定自己的高等教育發(fā)展計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)預(yù)算，上報(bào)中央平衡、批準(zhǔn)。1972年后，基礎(chǔ)教育實(shí)行“以塊為主”的方式，經(jīng)費(fèi)由中央按地方需要切塊單列，下?lián)芙o地方。這種高度集中的教育籌資，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上起到了重要作用，首先，新中國成立伊始，百廢待興，而各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，財(cái)力也差異懸殊。其次，高等教育的部門所有制也是為加快新中國工業(yè)建設(shè)發(fā)展速度而確定的。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，這種過分集中的教育籌資，不利于發(fā)揮地方政府發(fā)展教育的積極性，在一定程度上影響了地方教育發(fā)展的進(jìn)程?！　?980年中國財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，由以前的“總額分成，一年一定”改為“劃分收支，分級(jí)包干”的“分灶吃飯”體制，改變了過去“吃大鍋飯”的財(cái)政體制，與此相適應(yīng)，教育籌資也分別由中央和地方分別負(fù)擔(dān)。高等教育則根據(jù)學(xué)校的行政隸屬關(guān)系，由中央和地方分別負(fù)擔(dān)。1980年以后，除中央院校仍由中央政府負(fù)責(zé)外，全國各地方高校所需經(jīng)費(fèi)由各地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)計(jì)劃撥款。但這一籌資格局也產(chǎn)生了一些弊端：一是造成了全國高等教育發(fā)展的不平衡。二是造成院校、專業(yè)的重復(fù)設(shè)置，降低了全國高等教育經(jīng)費(fèi)的整體使用效益?；A(chǔ)教育的責(zé)任交給地方政府，一方面便于地方政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的安排，但另一方面也帶來基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不穩(wěn)定和發(fā)展不平衡的問題，甚至出現(xiàn)相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)，尤其是老、少、邊、窮地區(qū)，教育發(fā)展相當(dāng)落后。到了80年代中期，農(nóng)村基礎(chǔ)教育薄弱的狀況仍未得到明顯改善，一部分地區(qū)仍未普及小學(xué)教育，許多適齡兒童特別是女童甚至不能接受最低水平的基礎(chǔ)教育，從而導(dǎo)致青壯年中的文盲、半文盲繼續(xù)產(chǎn)生。同時(shí)，針對(duì)80年代末期有些地方將基礎(chǔ)教育的財(cái)政資助責(zé)任下放到鄉(xiāng)甚至村一級(jí)政府，從而導(dǎo)致貧困鄉(xiāng)、村的教育財(cái)政面臨困境，教育發(fā)展面臨嚴(yán)重失衡的狀況，1986年國家決定將支持義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政責(zé)任收回到縣一級(jí)政府，期望從制度上保證在縣域內(nèi)教育發(fā)展的基本均衡?！　。?）政府、社會(huì)、個(gè)人多渠道多方式籌資時(shí)期（1993年至今）。同時(shí)還指出在中國要逐步建立以國家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)，校辦產(chǎn)業(yè)收入，社會(huì)捐、集資和設(shè)立教育基金等多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的新體制。新體制規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市本級(jí)財(cái)政，縣、市級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出所占比例由相應(yīng)的各級(jí)政府確定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政收入主要用于發(fā)展教育。上述教育費(fèi)附加主要用于九年義務(wù)教育，如有必要，地方政府還可根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的需要及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，開征用于其他類型和級(jí)別教育的附加費(fèi)。全國各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)隨國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高”，“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)的逐步增長（即“三個(gè)增長”）”，從而正式在法律上確立了教育經(jīng)費(fèi)的多元投資體制，同時(shí)明確了財(cái)政經(jīng)費(fèi)在多元教育投資中的主體地位和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和教育財(cái)政撥款的增長原則?！　?002年12月國務(wù)院頒布了《民辦教育促進(jìn)法》，為吸引民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，提供了法律保障；2003年3月1日頒布了《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》，為中外合作辦學(xué)的規(guī)范化發(fā)展提供了法律保障?！　「母镩_放前教育經(jīng)費(fèi)全部來源于政府財(cái)政，教育經(jīng)費(fèi)增長中波動(dòng)較大，[11]年增幅較高的為1953年、1956年和1960年，％、％％，％％。[11]　　改革開放以后，逐步形成了以政府辦學(xué)為主、各種社會(huì)力量共同辦學(xué)的多渠道、多形式教育籌資格局，教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模迅速擴(kuò)大，％。[12][13]　　。[10][12][13]財(cái)政教育支出占全國財(cái)政收支的比重有所下降，占GDP的比重卻穩(wěn)步上升，％％。[12][13]　?。ㄎ澹┳》勘Ｕ稀　??！　。?）實(shí)物福利分房階段（1949～1977年）。住房成為一種福利，這種制度一直持續(xù)到1977年。但財(cái)政撥付的住房建設(shè)資金一直未設(shè)專項(xiàng)資金，而是作為一種非生產(chǎn)性投資，附列在基本建設(shè)投資之中。[14]即便如此，有限的住房建設(shè)資金也被優(yōu)先用于新建的大型國有企業(yè)，如東部地區(qū)的部分新建獨(dú)立工礦職工住房和中西部地區(qū)的三線企業(yè)職工住房等，至于城鎮(zhèn)中小企業(yè)則很難得到財(cái)政撥給的住房建設(shè)資金?！　。?）福利分房改革階段（1978～1993年）?！　?979年原國家城市建設(shè)總局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室制定了關(guān)于用僑匯購買和建設(shè)住宅的暫行辦法，鼓勵(lì)華僑、歸僑和僑眷用僑匯購買和建設(shè)住宅；并且規(guī)定所有權(quán)和使用權(quán)歸自己，國家依法給予保護(hù)?！　?980年鄧小平再次發(fā)表關(guān)于住房問題的講話，指出“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。同年6月中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式提出實(shí)行住房商品化政策，規(guī)定“準(zhǔn)許私人建房、私人買房、準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅”。在出售公房的同時(shí)，有的地方還實(shí)行了住房租金的改革，進(jìn)行了一些有益的嘗試?！　?986年2月，成立了“國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國的房改工作?！　?991年，《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》提出，按照社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的要求，從改革公房低租金著手，將公房的實(shí)物福利分配制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配制度，完善住房商品機(jī)制的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)住房商品化和社會(huì)化?！　?994年7月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求實(shí)現(xiàn)住房商品化和社會(huì)化。至此，中國已實(shí)行了近四十年的住房實(shí)物分配制度從政策上退出歷史舞臺(tái)。　　2003年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，將“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”改變?yōu)樽尅岸鄶?shù)家庭購買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應(yīng)?！κ棺》績r(jià)格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應(yīng)。還明確提出“房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”。　?。?）多層次住房保障階段（2004年至今）。自2004年起一系列樓市調(diào)控措施密集出臺(tái)。2006年5月，國務(wù)院又出臺(tái)了穩(wěn)定房價(jià)，整頓房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的六項(xiàng)措施（即“國六條”）。這標(biāo)志著政府住宅調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變，中國住房制度改革的導(dǎo)向由“市場(chǎng)為主、保障為輔”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)與保障并重”，其關(guān)鍵是要建立多層次住房保障體系建設(shè)，加快住房分類供應(yīng)體制的實(shí)施?！边@是黨代會(huì)報(bào)告中第一次專門提及住房保障制度?！　∧壳皝砜?，中國各地住房保障的資金渠道，主要有政府財(cái)政住房保障支出、土地出讓凈收益、住房公積增值收益、政府廉租住房租金收入，以及社會(huì)捐贈(zèng)資金等?！　≡诹夥拷ㄔO(shè)中，截止到2006年底，而且中央財(cái)政也從2007年開始對(duì)廉租房建設(shè)實(shí)施補(bǔ)助，2007年已補(bǔ)助51億元，2008年中央財(cái)政又安排資金68億元。從住房公積金財(cái)政補(bǔ)貼來看，根據(jù)推算2006年財(cái)政負(fù)擔(dān)超過15億元。經(jīng)過十多年的發(fā)展，取得了以下重大進(jìn)展：一是在使“公共財(cái)政陽光逐漸普照廣大農(nóng)村”的方向上以及對(duì)三農(nóng)、公共衛(wèi)生、教育、科技的支持等有重大突破；二是鞏固、深化、發(fā)展了建立公共財(cái)政框架的幾大改革；三是順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展積極推進(jìn)稅制改革等等；四是做大經(jīng)濟(jì)企業(yè)蛋糕，換位思考，主動(dòng)支持部門、地方，以三獎(jiǎng)一補(bǔ)等機(jī)制調(diào)動(dòng)潛力；五是“財(cái)經(jīng)外交”進(jìn)一步發(fā)展。到2006年，占當(dāng)年財(cái)政收入、％％，％。這里面包括運(yùn)用財(cái)政資金大力支持如下一系列的事項(xiàng)：首先是推行和擴(kuò)大以養(yǎng)老保險(xiǎn)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系改革，首先在遼寧試點(diǎn)，以后在東北等地進(jìn)一步推開。還有2007年全面推行了農(nóng)村區(qū)域的低保制度，財(cái)政投入資金要按照中央的部署，在2009年把農(nóng)村的低保全面推開，雖然各地農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)不能簡單地與城鎮(zhèn)拉齊，但是重大的意義是把覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)村區(qū)域。2008年全國農(nóng)村區(qū)域合作醫(yī)療的覆蓋面有望達(dá)到80％