【正文】 使用權(quán)。按照現(xiàn)行《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，凡是改變土地用途的都應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)審批并辦理土地用途變更登記。關(guān)于南方丘陵區(qū)農(nóng)民宅基地在新農(nóng)村建設(shè)中的土地整理歸并問題，需要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和丘陵地區(qū)宅基地的特點進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整。凡城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村原有的宅基地和農(nóng)房，應(yīng)當(dāng)尊重本人意愿，不愿再在農(nóng)村修建新房的給予適當(dāng)補(bǔ)助，愿意建新房的納入統(tǒng)一管理并辦理農(nóng)房登記；對于城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村違法獲得宅基地修建房屋或者在農(nóng)村購買農(nóng)房的，依法收回宅基地使用權(quán)，并且對其建筑物給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；凡在新農(nóng)村建設(shè)過程中或者在城中村改造時，拆除城鎮(zhèn)居民原籍農(nóng)宅的應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。結(jié)合正在進(jìn)行的第二次全國土地調(diào)查，我國將加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證工作，確保在2009年底基本實現(xiàn)全部覆蓋。與2006年相比，2007年全國城鎮(zhèn)、[2]。 農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在一些地方呈蔓延之勢。1997—2006年全國村莊年均新增面積91萬畝，占新增建設(shè)用地總量的15%[3]。尤其是擅自以村組織的名義改變農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和用途，在一些地方成為違法供給建設(shè)用地的主渠道。有的違法用地得到基層村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的默許，或者通過召開村民委員會、村民小組會議的形式，促成“集體決策”增加村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)收入。從現(xiàn)已披露的違法違規(guī)案件看，違規(guī)圈占農(nóng)村土地的既有本村村民、農(nóng)村干部，也有城鎮(zhèn)居民和外來人員。有一小部分人曾向村、鎮(zhèn)提出用地申請，因土地規(guī)劃控制等原因未獲批準(zhǔn)而擅自動工；也有村級組織違規(guī)收費、越權(quán)批準(zhǔn)的[4]。農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量劇增，如果任其蔓延下去，其結(jié)果必然是沖擊土地供應(yīng)閘門，沖擊國家宏觀調(diào)控政策并危及農(nóng)村穩(wěn)定和國家糧食安全。隨后國務(wù)院又于2008年1月3日下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，第16條規(guī)定：必須“高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)， 必須符合規(guī)劃，納入年度計劃，并依法審批?！盵6]長期以來我國在二元土地所有制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，實行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度，即農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地、集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等使用集體所有土地。在這種雙軌制的體制下，一方面隨著城市國有土地使用制度改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市國有土地的市場化配置程度在不斷提高，土地市場價格得以充分顯化；另一方面農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)卻長期受到限制，直接導(dǎo)致城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地大量隱形交易、集體土地資產(chǎn)性收益分配不公、土地市場秩序混亂、土地投機(jī)猖獗等社會問題。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革，實質(zhì)上是將經(jīng)營性集體建設(shè)用地納入有償出讓軌道，實現(xiàn)土地資源市場化配置的過程，是在規(guī)劃管制下對合乎建設(shè)用地規(guī)劃的集體土地資產(chǎn)進(jìn)行比較徹底的市場化處置的過程，同時也是集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)過程。 必須切實增強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃編制的科學(xué)性。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定?！钡?條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。前些時候有些地方不注重盤活存量建設(shè)用地及通盤考慮建設(shè)用地總規(guī)模，隨意大拆大建占用了大量耕地，這實質(zhì)上是對新農(nóng)村建設(shè)的誤解。國土資源部門在編制土地利用總體規(guī)劃時，由于必須嚴(yán)格執(zhí)行耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，因而很難與之配套。其他部門規(guī)劃在確定用地規(guī)模時，必須依據(jù)上述指標(biāo)編制，保證與土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模相銜接。要從目前在冊農(nóng)業(yè)人口實際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測下一輪規(guī)劃期內(nèi)人口數(shù)量，依據(jù)人均用地標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測下一輪規(guī)劃期內(nèi)的用地規(guī)模，再根據(jù)預(yù)測用地規(guī)模結(jié)合村莊現(xiàn)狀用地規(guī)模，制定出村莊存量建設(shè)用地盤活規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃和村(鎮(zhèn))規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行和相互銜接，地方政府要做好協(xié)調(diào)工作，保證兩個規(guī)劃的編制同步，村(鎮(zhèn))規(guī)劃在用地規(guī)模上與土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模相一致。由于中心村規(guī)劃在實施過程中涉及村民生產(chǎn)生活中的諸多問題， 因而中心村的規(guī)劃一定要切合實際，科學(xué)預(yù)測并嚴(yán)格控制用地總規(guī)模，確保每個中心村建設(shè)占用耕地數(shù)量動態(tài)平衡，尊重村民意愿和習(xí)俗，絕對不能再搞大拆大建的做法。正當(dāng)媒體呼吁《失地農(nóng)民應(yīng)是監(jiān)督土地違法的“主力”》的時候，一則來自山東某市的消息卻出人意料地表明，“失地農(nóng)民維權(quán)舉步維艱”。村民幾年來一直沒有放棄利用上訪和起訴等方式討要說法，直到2007年9月“全國土地執(zhí)法百日行動”，依然絲毫未能改變土地被占的命運。因濫占耕地事件被扭曲，在北谷里鄰村2007年秋后又有“以租代征”形式取得公地的公司蓋起新廠房，以及大片被當(dāng)?shù)卮迕穹Q之為“鎮(zhèn)里的開發(fā)區(qū)”。農(nóng)民土地權(quán)利的脆弱和貧困，說到底是農(nóng)民土地權(quán)利上的虛化和法律保護(hù)上的弱化。久而久之必然使得農(nóng)民精神麻木，農(nóng)村大量耕地被濫征強(qiáng)占也就在所難免。在我國農(nóng)村農(nóng)民的宅基地帶有一種福利性質(zhì)，基本上是無償?shù)靥峁┙o農(nóng)村村民使用。近年來農(nóng)民宅基地成為農(nóng)村土地管理的難點之一，難就難在超占的土地和建筑物難處理。治理農(nóng)村超占宅基地的情況，也要從以人為本的原則出發(fā)，既要反對武力拆遷，也要反對村鎮(zhèn)干部盲目收取超標(biāo)有償使用費了事。作為政府組成部分的行政機(jī)關(guān)，在行使土地征收、房屋拆遷權(quán)的時候，屢屢發(fā)生與公民物權(quán)的沖突，往往因官方的暴力作為而引起民怨和社會的關(guān)注。唯有如此，憲法和民法所保障的私有財產(chǎn)才能夠得到真正的尊重和維護(hù)，才能夠協(xié)調(diào)公共利益和個人利益于一個良性的法律和社會秩序之中。 必須加快土地管理法律法規(guī)體系修改與完善的進(jìn)程。盡管法律體系在不斷完善，但是與日本200余項涉及土地管理的法律法規(guī)相比較，我國土地保護(hù)的法規(guī)體系仍然存在諸多缺陷。如我國在土地整理、農(nóng)村居民點整理以及落后地區(qū)開發(fā)等方面，均沒有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范；部分法律的標(biāo)準(zhǔn)過寬，對遏制土地占用的作用不夠明顯。而日本的法律規(guī)定僅為2公頃，不足我國的6%[9]。日本是世界上城市發(fā)展比較成熟的國家之一，具有人多地少的國土特征。健全的法律法規(guī)體系以及嚴(yán)格的執(zhí)法，是防止城市發(fā)展背離科學(xué)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)原則，導(dǎo)致發(fā)展的盲目性、隨意性、無序性和不穩(wěn)定性的有力舉措。烏云其木格副委員長在十屆全國人大常務(wù)委員會第25次會議上作關(guān)于跟蹤檢查有關(guān)農(nóng)業(yè)法律實施情況的報告時，也建議加快《土地管理法》的修改進(jìn)程[10]。因此，當(dāng)前的首要任務(wù)是要把現(xiàn)行的《土地管理法》以及比較成熟的制度執(zhí)行好，不能夠把現(xiàn)有法律制度由于體制、機(jī)制的原因?qū)е虏荒軌蚝芎脠?zhí)行的情況，統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為這套法律制度本身有問題。農(nóng)村集體的土地產(chǎn)權(quán)制度以及土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題尤其要抓緊修改，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，使這些資源既符合國家的發(fā)展需要又使農(nóng)民享受到土地增值的收益。二《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求按照節(jié)約集約用地原則，依法調(diào)整各類建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃