【正文】 增建設(shè)用地總量的15%[3]。結(jié)合正在進(jìn)行的第二次全國土地調(diào)查，我國將加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)和國有建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證工作，確保在2009年底基本實(shí)現(xiàn)全部覆蓋。關(guān)于南方丘陵區(qū)農(nóng)民宅基地在新農(nóng)村建設(shè)中的土地整理歸并問題，需要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和丘陵地區(qū)宅基地的特點(diǎn)進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整。依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定，空閑或者房屋坍塌、拆除2年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。但如果土地改革中由人民政府頒發(fā)土地證的宅基地，至今未因法定的原因發(fā)生土地權(quán)屬的變化，現(xiàn)仍為原農(nóng)民居住的，該土地證可以作為宅基地的有效權(quán)屬憑證。隨著農(nóng)民逐步走上合作化道路，尤其是通過興辦合作社的形式，農(nóng)民私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第61條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)必須依法確認(rèn)權(quán)屬。該種使用權(quán)客體土地的用途，是建設(shè)建筑物和構(gòu)筑物而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[1]。為加強(qiáng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地管理，制止這種亂占濫用土地甚至濫用耕地的現(xiàn)象，國務(wù)院于1982年2月13日頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》；1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》，設(shè)專章對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地作了明確規(guī)定，從而為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地管理提供了法律依據(jù)。從全國范圍看，土地需求與供給的矛盾不像今天這樣突出，因而有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地的規(guī)定，還不可能形成剛性的法律制度。集體建設(shè)用地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個(gè)人只享有使用權(quán)。農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在一些地方呈蔓延之勢，必須切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃編制的科學(xué)性，把農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)擺到突出的位置，加快土地管理法律法規(guī)體系修改與完善的進(jìn)程，審查調(diào)整各類建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。 農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民修建住宅用地。黨的十一屆三中全會以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)能力和生活水平有了很大的提高。1998年頒布和2004年修訂的《土地管理法》第五章所稱的“建設(shè)用地”，除包括上述鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地之外，還包括經(jīng)過依法辦理了農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)的農(nóng)用地?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！钡?2條還規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”[1]依據(jù)《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)民土地改革中分到的宅基地以及地上的房屋，都由人民政府頒發(fā)了“土地所有證”。1962年9月中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，宣布生產(chǎn)隊(duì)范圍的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。在確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。在調(diào)整的過程中，一定要遵循農(nóng)民自愿、合理補(bǔ)償、依法調(diào)整的原則，加快集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，妥善處理宅基地確權(quán)遺留問題，區(qū)別對待城鎮(zhèn)人口在農(nóng)村的農(nóng)房占地問題。隨著第二次全國土地調(diào)查的推進(jìn)，全國583個(gè)縣、73. 3萬平方公里已開展外業(yè)調(diào)查。而且當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在著許多新的問題，如違法批地等土地違法違規(guī)行為的主體，已由地(市)級政府向縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府甚至基層村組織蔓延。有些地方政府不分類別地鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，變相縱容土地違法違規(guī)行為?？傊?，一個(gè)時(shí)期以來農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量劇增，已成為撬動(dòng)土地調(diào)控閘門、違法提供建設(shè)用地的一股暗流。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍。城市企業(yè)、城市居民等必須使用國有土地，需要占用集體土地的必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！盵7]土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。地方各級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定適宜的人均用地標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃時(shí)，不能僅控制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)總指標(biāo)，使各村出現(xiàn)不同的用地指標(biāo)；也不能搞全鎮(zhèn)平衡，應(yīng)當(dāng)把人均建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)到每一個(gè)村。該規(guī)劃必須納入土地利用總體規(guī)劃之中，盤活重點(diǎn)在于村內(nèi)閑空地、閑置宅基地和一戶多宅地。同時(shí)要結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡原則，從農(nóng)村建設(shè)用地整理方面找到一條化解矛盾的出路。 必須把農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)擺到突出的位置。舉報(bào)的農(nóng)民卻因“無理上訪”而被進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)。現(xiàn)行相關(guān)的法律對于農(nóng)民在土地上的權(quán)益的規(guī)定較為模糊，這不僅導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊，而且使得他們成了土地批租交易的旁觀者，對自己的土地被占、被違法征收而失去發(fā)言權(quán)，對征地補(bǔ)償協(xié)商沒有參與決定權(quán)，耕地被征后的安置問題沒有救助權(quán)，想要討個(gè)說法沒有訴辯說理權(quán)。從某種意義上說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有社會保障和社會福利的性質(zhì)，各級政府部門必須慎重對待和處理農(nóng)民宅基地的福利性與財(cái)產(chǎn)性的關(guān)系，妥善處理農(nóng)民宅基地的歷史遺留問題。要根據(jù)各地實(shí)際情況合理確定當(dāng)?shù)卮迕裾貥?biāo)準(zhǔn)，村鎮(zhèn)規(guī)劃部門要依據(jù)限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，防止大面積集體超標(biāo)；對于超標(biāo)占用土地符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦用地手續(xù)并適當(dāng)收取一定的耕地開墾費(fèi)；對于不符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)在做好思想工作的前提下予以拆除；在對舊房改造特別是建設(shè)新村時(shí)，要防止占新不拆舊而多占宅基地；農(nóng)村宅基地超標(biāo)收取的有償使用費(fèi)，一定要取之于民用之于民，必須加強(qiáng)對土地出讓費(fèi)和有償使用費(fèi)的監(jiān)督和審計(jì)。近年來我國先后制定和修改了21部法律法規(guī)，對城市