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財政部ppp合同范本解析-展示頁

2024-12-27 05:46本頁面
  

【正文】 PPP 項目合同生效后政府方與項目公司及其母公司之前就本項目所達成的協議是否會繼續(xù)存續(xù)進行約定。 在項目初期階段,項目公司尚未成立時,政府方會先與社會資本 (即項目投資人 )簽訂意向書、備忘錄或者框架協議,以明確雙方的合作意向,詳細約定雙方有關項目開發(fā)的關鍵權利義務。其目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目風險,明確雙方權利義務關系,保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利,妥善履行義務,確保項目全生命周期內的順利實施。例如分包合同的履行出現問題,會影響到總承包合同的履行,進而影響到PPP 項目合同的履行。此外, PPP 項目合同的具體約定,還可能通過工程承包或產品服務購買等方式,傳導到工程承包 (分包 )合同、原料供應合同、運 營服務合同和產品或服務購買合同上。 在 PPP 項目合同 體系中,各個合同之間并非完全獨立、互不影響,而是緊密銜接、相互貫通的,合同之間存在著一定的“傳導關系”,了解 PPP 項目的合同體系和各個合同之間的傳導關系,有助于對 PPP項目合同進行更加全面準確的把握。 PPP 項目的合同通常包括 PPP 項目合同、股東協議、履約合同 (包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等 )、融資合同和保險合同等。 九、其他參與方 除上述參與方之外,開展 PPP 項目還必須充分借助投資、法律、技術、財務、保險代理等方面的專業(yè)技術力量,因此 PPP 項目的參與方通常還可能會包括上述領域的專業(yè)機構。 八、保險公司 由于 PPP 項目通常資金規(guī)模大、生命周期長,在項目建設和運營期間面臨著諸多難以預料的各類風險,因此項目公司以及項目的承包商、分包商、供應商、運營商等通常均會就其面臨的各類風險向保險公司進行投保,以進一步分散和轉移風險。 七、產品或服務購買方 (部分項目適用 ) 在包含運營內容的 PPP 項目中,項目公司通常通過項目建成后的運營收入來回收成本并獲取利潤。 六、原料供應商 (部分項目適用 ) 在一些 PPP 項目中,原料的及時、充足、穩(wěn)定供應對于項目的平穩(wěn)運營至關重要,因此原料供應商也是這類項目的重要參與方之一。例如,在一些采用政府付費機制的項目中,項目公司不承擔需求風險或僅承擔有限需求風險的,可能會將大部分的運營事務交由專業(yè)運營商負責 。 五、專業(yè)運營商 (部分項目適用 ) 根據不同 PPP 項目運作方式的特點,項目公司有時會將項目部分的運營和維護事務交給專業(yè)運營商負責。根據具體項目的不同情況,分包商從事的具體工作可能包括設計、部分 非主體工程的施工,提供技術服務以及供應工程所需的貨物、材料、設備等。一般而言,承包商要承擔工期延誤、工程質量不合格和成本超支等風險。 四、承包商和分包商 在 PPP 項目中,承包商和分包商的選擇是影響工程技術成敗的關鍵因素,其技術水平、資歷、信譽以及財務能力在很大程度上會影響貸款人對項目的商業(yè)評估和風險判斷,是項目能否獲得貸款的一個重要因素。 三、融資方 PPP 項目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機構、多邊金融機構 (如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等 )以及非銀行金融機構 (如信托公司 )等。項目公司可以由社會資本 (可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯合體 )出資設立,也可以由政府和社會資本共同出資設立。但在 PPP 實踐中,社會資本通常不會直接作為 PPP 項目的實施主體,而會專門針對該項目成立項目公司,作為 PPP 項目合同及項目其他相關合同的簽約主體,負責項目具體實施。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè) (上市公司除外 )不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內的PPP 項目。 二、社會資本方 本指南所稱社會 資本方是指與政府方簽署 PPP 項目合同的社會資本或項目公司。 作為公共產品或服務的購買者 (或者購買者的代理人 ),政府基于PPP 項目合同形成與項目公司 (或社會資本 )之間的平等民事主體關系,按照 PPP 項目合同的約定行使權利、履行義務。 一、政府 根據 PPP 項目運作方式和社會資本參與程度的不同,政府在 PPP項目中所承擔的具體職責也不同。 鑒于我國 PPP 工作尚處于起步階段,法律制度、機構能力和實踐經驗等方面均有待進一步加強和豐富,今后財政部將及時對本指南進行修訂和完善。本指 南僅對 PPP 項目合同通常所包含的具有共性的條款和機制作原則 性介紹,并不能適用所有 PPP 項目的特點和個性需求。同時,從付費機制和 行業(yè)領域兩個方面,詳細剖析不同類型 PPP 項目合同中的核心要 素和特定條款。 根據上述法律規(guī)定以及《國務院關于加強地方政府性債務管 理的意見》 (國發(fā) [2021]43 號)、《國務院關于深化預算管理制 度改革的決定》(國發(fā) [2021]45 號)、《國務院關于創(chuàng)新重點領 域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā) [2021]60 號)、 《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通 知》(財金[2021]76 號)、《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合 作模式操作指南的通知》(財金 [2021]113 號)有關要求 ,結合國 內外 PPP 實踐,編制本指南,以幫助 PPP 項目各參與方全面系統 地認識 PPP 項目合同,指導合同的訂立和履行。同時,政府作為 公共事務的管理者,在履行 PPP 項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政 職能時,與社會資本之間構成行政法律關系。 PPP 項目合同是整 個合同體系的基礎和核心,政府方與社會資本方的權利義務關系 以及 PPP 項目的交易結構、風險分配機制等均通過 PPP 項目合同 確定,并以此作為各方主張權利、履行義務的依據和項目全生命 周期順利實施的保障。附件: PPP 項目合同指南 (試行) 編制說明 本 指 南 所 稱 的 政 府 和 社 會 資 本 合 作 ( PublicPrivate Partnership,以下簡稱 PPP)項目合同是指政府方 (政府或政府授 權機構 )與社會資本方(社會資本或項目公司)依法就 PPP 項目 合作所訂立的合同。在 PPP 項目中,除項目合同外,項目公司的 股東之間,項目公司與項目的融資方、承包商、專業(yè)運營商、原 料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間,還 會圍繞 PPP 項目合作訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權 利義務關系,共同構成 PPP 項目的合同體系。 PPP 從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事 法律行為,構成民事主體之間的民事法律關系。因此,我國 PPP 項 目合同相關法律關系的確立和調整依據,主要是現行的民商法、 行政法、經濟法和社會法,包括《民法通則》、《合同法》、 《預算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔保法》、《保 險法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、 《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會計法》、 《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護法》等。 本指南共 4 章、 29 節(jié),全面系統介紹 PPP 項目合同體系,說 明各主要參與方在 PPP 項目中的角色及訂立相關合同的目的,闡 述 PPP 項目合同的主要內容和核心條款,具體分析合同條款中的 風險分配原則、基本內容和權利義務安排。 PPP 項目兼具長期性、復雜性與多樣性,項目所處地域、行 業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同,各參與方合作意愿、風險偏好、談 判能力等方面的差異,最終表現為合同內容上的千差萬別。實踐中, PPP 項目各參與方應當結合項目客觀需要和談判結果,充分借助 專業(yè)力量,因地制宜地訂立 PPP 項目合同。 第一章總則 第一節(jié) PPP 項目主要參與方 第二節(jié) PPP 項目合同體系 第二章 PPP 項目合同的主要內容 第一節(jié) PPP 項目合同概述 第二節(jié)引言、定義和解釋 第三節(jié)項目的范圍和期限 第四節(jié)前提條件 第五節(jié)項目的融資 第六節(jié)項目用地 第七節(jié)項目的建設 第八節(jié)項目的運營 第九節(jié)項目的維護 第十節(jié)股權變更限制 第十一節(jié)付費機制 第十二節(jié)履約擔保 第十三節(jié)政府承諾 第十四節(jié)保險 第十五節(jié)守法義務及法律變更 第十六節(jié)不可抗力 第十七節(jié)政府方的監(jiān)督和介入 第十八節(jié)違約、提前終止及終止后處理機制 第十九節(jié)項目的移交 第二十節(jié)適用法律及爭議解決 第二十一節(jié)合同附件 第三章不同付費機制下的核心要素 第一節(jié)政府付費 第二節(jié)使用者付費 第三節(jié)可行性缺口補助 第四章不同行業(yè)下的特定條款 第一節(jié)公共交通項目 第二節(jié)公用設施項目 第三節(jié)社會公共服務項目 第一章總則 PPP 項目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構等??傮w來講,在 PPP 項目中 ,政府需要同時扮演以下兩種角色: 作為公共事務的管理者,政府負有向公眾提供優(yōu)質且價格合理的公共產品和服務的義務,承擔 PPP 項目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能,并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司 (或社會資本 )之間的行政法律關系 。 為便于區(qū)分政府的不同角色,本指南中,政府或政府授權機構作為PPP 項目合同的一方簽約主體時,稱為政府方。本指南所稱的社會資本是指依法設立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè),包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。社會資本是 PPP 項目的實際投資人。 項目公司是依法設立的 自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。但政府在項目公司中的持股比例應當低于 50%、且不具有實際控制力及管理權。根據項目規(guī)模和融資需求的不同,融資方可以是一兩家金融機構,也可以是由多家銀行或機構組成的銀團,具體的債權融資方式除貸款外,也包括債券、資 產證券化等。 承包商主要負責項目的建設,通常與項目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。 對于規(guī)模較大的項目,承包商可能會與分包商簽訂分包合同,把部分工作分包給專業(yè)分包商。承包商負責管理和協調分包商的工作。但根據項目性質、風險分配以及運營商資質能力等不同,專業(yè)運營商在不同項目中所承擔的工作范圍和風險也會不同。而在一些采用使用者付費機制的項目中,由于存在較大需 求風險,項目公司可能僅僅會將部分非核心的日常運營管理事務交由專業(yè)運營商負責。例如在燃煤電廠項目中,為了保證煤炭的穩(wěn)定供應,項目公司通常會與煤炭供應商簽訂長期供應協議。為了降低市場風險,在項目談判階段,項目公司以及融資方通常都會要求確定項目產品或服務的購買方,并由購買方與項目公司簽訂長期購銷合同以保證項目未來的穩(wěn)定收益。同時,由于項目風險一旦發(fā)生就有可能造成嚴重的經濟損失,因此 PPP 項目對保險公司的資信有較高要求。 在 PPP 項目中,項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系,構成 PPP 項目的合同體系。其中, PPP 項目合同是整個 PPP 項目合同體系的基礎和核心。 首先,在合同簽訂階段,作為合同體系的基礎和核心, PPP 項目合同的具體條款不僅會直接影響到項目公司股東之間的協議內容,而且會影響項目公司與融資方的融資合同以及與保險公司的保險合同等其他合同的內容。 其次,在合同履行階段,合同關系的傳導方向可能發(fā)生逆轉。 PPP 項目基本合同體系 一、 PPP 項目合同 PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就 PPP項目合作所訂立的合同。 PPP 項目合同是其他合同產生的基礎,也是整個 PPP 項目合同體 系的核心。待項目公司成立后,由項目公司與政府方重新簽署正式 PPP 項目合同,或者簽署關于承繼上述協議的補充合同。 二、股東協議 股東協議由項目公司的股東簽訂,用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關系。 項目投資人訂立股東協議的主要目的在于設立項目公司,由項目公司負責項目的建設、運營和管理,因此項目公司的股東可能會包括希望參與項目建設、運營的承包商、原料供應商、運營商、融資方等主體。在這種情形下,政府與其他股東相同,享有作為股東的基本權益,同時也需履行股東的相關義務,并承擔項目風險。以承包商作為項目公司股東為例,承包商的雙重身份可能會導致股東之間一定程度的利益沖突,并在股東協議中予以反映。如果承包商參與項目的主要目的是承 擔項目的設計、施工等工作,并不愿長期持股,承包商會希望在股東協議中預先做出股權轉讓的相關安排 。 三、履約合同 (一 )工程承包合同。項目公司可以與單一承包商簽訂總承包合同,也可以分別與不同承包商簽訂合同。 由于工程承包合同的履行情況往往直接影響 PPP 項目合同的履行,進而影響項目的貸款償還和收益情況。此外,工程承包合同中通常還會包括履約擔保和違約金條款,進一步約束承包商妥善履行合同義務。個案中,運營維護事務的外包可能需要事先取得政府的同意。 由于 PPP 項目的期限通常較長,在項目的運營維護過程中存在較大的管理風險
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