【正文】 定償還責(zé)任不同。最終的結(jié)果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務(wù)的唯一存在形式就是地方政府債券。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。具體形式取決于地方政府、企事業(yè)單位和債權(quán)人的協(xié)商，按照《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財庫[2016]22號），“地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)提前與存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人等溝通協(xié)商，做好償債相關(guān)準(zhǔn)備工作，尤其是置換未到期存量債務(wù)的，必須提前與債權(quán)人協(xié)商一致”。其中一個證據(jù)是，根據(jù)全國人大預(yù)工委2015年底發(fā)布的報告，；而截至2016年10月底，意味著存在將公開發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務(wù)的情況。第四問，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預(yù)案》并沒有具體解釋這一段文字，結(jié)合答記者問以及《合同法》第八十四條，我們認(rèn)為，所謂“置換為地方政府債券”是對“企事業(yè)單位將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”的一種表達(dá)方式，由于地方政府僅能通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行舉債，因此在承接了相關(guān)償債義務(wù)之后，需要將這部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債券的形式。以債務(wù)融資工具為例，一般條款為：（1）除募集說明書另有約定外，出席持有人會議的債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)數(shù)額應(yīng)達(dá)到本期債務(wù)融資工具總表決權(quán)的三分之二以上，會議方可生效。在現(xiàn)有的公司債、企業(yè)債和交易商協(xié)會的非金融企業(yè)債務(wù)融資工具相關(guān)規(guī)則中，均設(shè)置有債券持有人會議制度，對于發(fā)行人擬變更債券募集說明書約定條款、擬變更債券受托管理人，擔(dān)保人或擔(dān)保物發(fā)生重大變化，作出減資、合并、分立、解散及申請破產(chǎn)決定等對債券持有人權(quán)益有重大影響的事項必須召開債券持有人會議。也就是說，只要債權(quán)人同意置換，地方政府債務(wù)范疇內(nèi)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，是可以轉(zhuǎn)移給第三方（地方政府）的；同時根據(jù)《預(yù)案》的要求，地方政府必須承接這部分債務(wù)。第二問，地方債務(wù)是否可以由企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移給地方政府？ 根據(jù)《預(yù)案》的意思，地方債務(wù)置換需要按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。這里有幾個問題需要明確一下： 第一問，規(guī)定期限是什么？樓繼偉于2015年8月24日，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上作《關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說明》，提到“對債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”。而對于這部分存量債務(wù)，《預(yù)案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標(biāo)準(zhǔn)，這部分債務(wù)的信用資質(zhì)將產(chǎn)生極大的分化。非政府債券形式的存量政府債務(wù)所謂非政府債券形式的存量政府債務(wù)，是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認(rèn)的、地方債形式以外的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。專項債券以政府性基金收入作為償債來源，同時還可以通過調(diào)入項目運營收入、調(diào)減債務(wù)單位行業(yè)主管部門投資計劃、處置部門和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門經(jīng)費等方式籌集資金償還債務(wù)。而按照地方政府債券的資金用途，又可以將地方政府債券分為一般債券和專項債券。地方政府債券對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。2地方政府性債務(wù)如何分類處置？ 《預(yù)案》對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險，按照“分類處置”的方式進(jìn)行處置，也就是說，按照不同的債務(wù)類型，確認(rèn)地方政府承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。存量救助債務(wù)僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后不再新增。第四，什么是地方政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)？ 地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，也是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“三類債務(wù)”，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。第三，什么是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)？地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“二類債務(wù)”，是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。不過從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計入地方政府債務(wù)。二是政府融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學(xué)費等收入）償還的債務(wù)。第二，什么是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)？地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，也就是我們通常所說的地方政府債務(wù)，又稱“一類債務(wù)”，是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還的債務(wù)。第一，什么是地方政府性債務(wù)？“地方政府性債務(wù)”是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)以及或有債務(wù)總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)（不同于地方政府性債務(wù)），還包括地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的或者有一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。第一篇：全面解讀地方政府性債務(wù)新政全面解讀地方政府性債務(wù)新政城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力，2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債金邊屬性較強(qiáng)，估值調(diào)整壓力不大；2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債無論是否被置換，均面臨一定的估值調(diào)整壓力；2015年之后發(fā)行城投債無法享受地方政府信用的直接溢價，估值調(diào)整的壓力比較大?！额A(yù)案》明確表明了，什么是地方政府存量債務(wù)，“本預(yù)案所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認(rèn)定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)”。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。截止2014年12月31日，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）；從2015年開始，每年按照人大批準(zhǔn)的新增地方政府債務(wù)限額為限，規(guī)定了地方政府債務(wù)的最高上限，2015年為16萬億（），（）。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費、住宿費等教育收費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后，理論上不再新增地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔(dān)保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴(yán)查防范的舉債行為。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。，2011年12月末和2013年6月末分別為4萬億和7萬億。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。地方政府債券包括2009年2014年期間試點發(fā)行的少量地方債，以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。一般債券以一般公共預(yù)算收入作為償債來源，同時還可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。從這里也可以看出，《預(yù)案》確立了一般債券的信用能力高于專項債券。其中，企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任。也就是說，《預(yù)案》所說的規(guī)定期限是指在2017年12月31日以前。根據(jù)《合同法》第八十四條規(guī)定，“債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)債權(quán)人同意”。第三問，怎么認(rèn)定“債權(quán)人同意”？這里主要考慮企業(yè)債券債權(quán)人怎么“同意”。除募集說明書有特別規(guī)定外，債券持有人會議決議生效方式一般需要占債務(wù)融資工具總表決權(quán)半數(shù)以上通過。（2）持有人會議決議應(yīng)當(dāng)由出席會議的本期債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)的四分之三以上通過后生效。也就是說，債權(quán)人同意“將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務(wù)“置換為地方政府債券”，但根據(jù)我們的理解，這并不意味著債權(quán)人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發(fā)行地方債募