【正文】 方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準(zhǔn)入限制的影響，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。二．地方政府性債務(wù)的成因（一）分稅制改革不徹底１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。1978年~1992年，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從審計結(jié)果看，截至2012年底。白重恩強(qiáng)調(diào)，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，必須改變 “重借不重還”現(xiàn)象，一定要把責(zé)任落實到人。同時，意見積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化方式融資，參與公益性項目建設(shè)?！眴虒氃票硎?，依法將公開發(fā)行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利于增強(qiáng)財政透明度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展，對于提高國家治理能力和水平具有重要意義。當(dāng)?shù)胤秸y以自行償還債務(wù)時，及時啟動應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制。二是納入預(yù)算管理。地方政府舉債采取政府債券方式。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。五是加強(qiáng)項目財務(wù)監(jiān)督和績效評價。三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計劃。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務(wù)清理核實起來很艱難。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。總的來說，城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當(dāng)中的認(rèn)定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構(gòu)成“擔(dān)保債務(wù)”，地方政府不需要承擔(dān)任何賠償責(zé)任。兩種不同性質(zhì)的債務(wù)，地方政府承擔(dān)的法定償還責(zé)任不同。其中一個證據(jù)是，根據(jù)全國人大預(yù)工委2015年底發(fā)布的報告，；而截至2016年10月底，意味著存在將公開發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務(wù)的情況。也就是說，只要債權(quán)人同意置換，地方政府債務(wù)范疇內(nèi)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，是可以轉(zhuǎn)移給第三方（地方政府）的；同時根據(jù)《預(yù)案》的要求，地方政府必須承接這部分債務(wù)。非政府債券形式的存量政府債務(wù)所謂非政府債券形式的存量政府債務(wù)，是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認(rèn)的、地方債形式以外的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。2地方政府性債務(wù)如何分類處置？ 《預(yù)案》對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險，按照“分類處置”的方式進(jìn)行處置，也就是說，按照不同的債務(wù)類型，確認(rèn)地方政府承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。第三，什么是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)？地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“二類債務(wù)”，是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。第一，什么是地方政府性債務(wù)？“地方政府性債務(wù)”是指地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)以及或有債務(wù)總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)（不同于地方政府性債務(wù)），還包括地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的或者有一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后，理論上不再新增地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)，這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔(dān)保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴(yán)查防范的舉債行為。地方政府債券包括2009年2014年期間試點發(fā)行的少量地方債，以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔(dān)全部償還責(zé)任。除募集說明書有特別規(guī)定外，債券持有人會議決議生效方式一般需要占債務(wù)融資工具總表決權(quán)半數(shù)以上通過。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。按照新預(yù)算法以及財政部下發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，“對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)”。2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務(wù)人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務(wù)范疇內(nèi)。4風(fēng)險提示城投債提前置換普遍展開，對城投估值造成沖擊。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險。對政府性負(fù)債建設(shè)項目，由同級發(fā)展改革（計劃）、財政部門等對建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應(yīng)通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規(guī)舉債。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。第三篇：《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的解讀10月2日，國務(wù)院發(fā)布《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，落實新預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，堅決制止違規(guī)舉債，切實防范化解財政金融風(fēng)險。一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。如何落實地方政府償債責(zé)任？意見明確指出，劃清政府與企業(yè)、中央與地方的償債責(zé)任?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際的通行做法。市場化程度高、聯(lián)邦體制的國家通常以市場約束為主，上級控制為輔；市場化程度較低、單一體制的國家通常以上級控制為主，市場約束為輔。意見還明確，對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，允許各地區(qū)發(fā)行地方政府債券置換。如果等到風(fēng)險爆發(fā)再問責(zé)就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補(bǔ)。由此可以測算出，%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，%%折算，%，低于國際上通常使用的60%負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)這一參考值。深入分析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要務(wù)。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務(wù)。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財政政策來拉動經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險的影響（一）扭曲了信貸市場地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大化。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。另外，應(yīng)放寬市場準(zhǔn)入限制，加大保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度?？梢?，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結(jié)果。官員考核問責(zé)制度存在缺陷。（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運營缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。