【正文】 待農(nóng)村勞動力流動總體來說還是相對謹(jǐn)慎：20世紀(jì)80年代初的控制向城市流動，到80年代后期僅是有條件地允許流動。五、政策建議（一）總結(jié)?？偟膩碚f，中央政府及有關(guān)部門在改革城鄉(xiāng)二元分割體制，推動城鄉(xiāng)勞動力市場一體化建設(shè)方面，已經(jīng)開始邁出實質(zhì)性的步伐，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和流動正在進(jìn)入一個嶄新的發(fā)展時期。從政策的內(nèi)容來看，新時期下的政策在注重合理引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移的同時，更加重視轉(zhuǎn)移過程中的公平、融合問題。同時，各級政府加速了戶籍制度改革，如在一些省份改變兩種戶口、居民權(quán)利不平等的狀況，開始解除農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的深層制度約束，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工融入城市并向市民身份轉(zhuǎn)變。2006年提出要解決工資偏低和拖欠問題，依法規(guī)范勞動管理，搞好就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)，解決社會保障問題，提供相關(guān)公共服務(wù)，健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制等。2004年提出城市政府要切實把對進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動保障及其他服務(wù)和管理經(jīng)費，納入正常的財政預(yù)算。2002年提出要消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策發(fā)生了根本性變化，由限制變?yōu)楣膭?，政策著力點是保障合法權(quán)益，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造良好環(huán)境，公共政策進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以人為本、公平對待的軌道。四、21世紀(jì)以來：科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下更加注重公平和融合2002年，中國正式履行WTO組織成員的義務(wù)，國內(nèi)市場迅速放開，國際市場持續(xù)擴(kuò)張，國家日益融入全球化的國際競爭之中，國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生更為深刻的變化。第二，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度呈現(xiàn)緩慢下降趨勢。第一，“外出務(wù)工”取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就地轉(zhuǎn)移，成為中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要方式。種種原因?qū)е轮袊r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移在總規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時，速度上有逐步放慢的趨勢。這期間，盡管國家采取的積極財政政策和繼1984年后首次開展了戶籍制度重大改革，但在城鄉(xiāng)分割體制未消除而經(jīng)濟(jì)就業(yè)吸納能力有限的情況下，一些城市為安排國有企業(yè)下崗、失業(yè)人員就業(yè)，開始采取了更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。這一時期，國有企業(yè)開始出現(xiàn)大量下崗人員，僅1999年和2000年就有1800萬失業(yè)和下崗職工；農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入一個供求平衡、豐年有余的新階段，各種農(nóng)產(chǎn)品價格都出現(xiàn)了較大幅度的持續(xù)下降，農(nóng)民收入增長趨緩，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。從1994年開始，一些沿海地區(qū)的城市政府還相繼實行人口總量控制、行業(yè)和工種限制的地方政策。這一階段，國家對農(nóng)村勞動力進(jìn)城的政策，已從控制盲目流動過渡到力求利用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段將農(nóng)民流動納入行政規(guī)范管理階段。特別是在原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制下相對薄弱的城市建筑業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)等部門開始得到迅速的增長，成為吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的城市經(jīng)濟(jì)部門。三、1992～2000年：“規(guī)范引導(dǎo)”下的外出務(wù)工主導(dǎo)階段1992年，以鄧小平同志“南巡談話”和黨的十四大為標(biāo)志，中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新的階段。第四，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度性問題開始凸顯出來。第三，轉(zhuǎn)移方式以兼業(yè)為主。第二，轉(zhuǎn)入地以地處農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主。這一階段的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移從1984～1988年的“允許流動”過渡到1989年后的“控制盲目流動”，總體上呈現(xiàn)以下特點。1989～1991年的三年間，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移總量不足300萬人，比1983～1988年間的任何一年的轉(zhuǎn)移量都要少。隨后，國家加強(qiáng)了對農(nóng)村勞動力盲目流動的管理，先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于做好勞動就業(yè)工作的通知》及國家計委等部門的《關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策管理工作分工意見的報告》等政策規(guī)定，但這一時期的政策調(diào)整并沒有像計劃經(jīng)濟(jì)時期那樣“一刀切”地清理、清退農(nóng)村勞動力。特別是1984年與1985年，每年轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量更是在1100萬人以上，%。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，1984年10月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶問題的通知》，④放寬了農(nóng)民遷移進(jìn)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村剩余勞動力遷移進(jìn)鎮(zhèn)創(chuàng)造了一定的條件；1986年7月，國務(wù)院同時頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》，允許國營企業(yè)招收農(nóng)村勞動力。為了保證城市改革的順利推進(jìn)，財政資金和各種資源配置逐步向城市傾斜，以城市為中心的利益格局的恢復(fù)，改革集中體現(xiàn)在城市收入分配、社會保障制度和國家財稅制度等領(lǐng)域?？傊?，這一階段，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模不大，還處于緩慢增長階段，屬于大規(guī)模轉(zhuǎn)移前的準(zhǔn)備階段。這一階段，農(nóng)村改革雖然形成了農(nóng)村勞動力可以在農(nóng)村內(nèi)部相對自由轉(zhuǎn)移的條件，但是從中國國民經(jīng)濟(jì)整體來看，農(nóng)村改革不過是對中國以往計劃經(jīng)濟(jì)體制的“部分修改”，城鄉(xiāng)之間的制度隔絕結(jié)構(gòu)基本上沒有改變。1981年，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力遷向城市和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，③可見盡管改革開放已經(jīng)開始，但政府對農(nóng)村人口向城市遷移的嚴(yán)格控制仍如同改革開放之前。蘇南地區(qū)率先創(chuàng)造的“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移模式，成為當(dāng)時中國農(nóng)村勞動力“就地轉(zhuǎn)移”的主流模式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也相應(yīng)成為當(dāng)時吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的“蓄水池”。與此同時，在農(nóng)村改革啟動后，城市也開始嘗試性地進(jìn)行某些領(lǐng)域的改革，對勞動力轉(zhuǎn)移的限制在維持戶籍制度不變的情況下開始出現(xiàn)了部分緩和，國有企業(yè)的“合同工”、“臨時工”以及部分建筑業(yè)用工等開始對農(nóng)民開放，同時糧食的市場化和住宅的商品化，為農(nóng)民外出就業(yè)提供了最基本的生活條件。農(nóng)村地區(qū)的改革開放，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人民公社制度解體，1983年最終宣告了人民公社制度的終結(jié)。在改革開放三十年之際，中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移走過的道路值得總結(jié)。世界上大多數(shù)的發(fā)達(dá)國家都是在第一次工業(yè)革命時期以及后來的第二次工業(yè)革命時期來完成這一過程的。第一篇：我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策演變路徑我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策演變路徑歐陽慧在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會嬗變的過程中，農(nóng)村勞動力大規(guī)模的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村勞動力占社會總勞動力份額的大幅度下降是世界各國共有的現(xiàn)象。配第—克拉克、①庫茲涅茨②均在不同角度上揭示了這一現(xiàn)象。而對于大多數(shù)的發(fā)展中國家，卻是在此之后才逐步推進(jìn)這一過程，中國大規(guī)模農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移起于改革開放初期。一、1978～1983年：“控制流動”下的準(zhǔn)備階段1978年啟動的改革開放，首先是從農(nóng)村地區(qū)開始的。隨著包產(chǎn)到戶、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷推廣，長期被人民公社體制壓抑的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力得到充分發(fā)揮，增加了農(nóng)業(yè)剩余。這一階段，中央政府頻頻發(fā)文，大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，并積極鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移。但當(dāng)時城市就業(yè)制度的改革尚未觸及，橫亙于城鄉(xiāng)之間的戶籍制度以及以此為基礎(chǔ)建立起來的二元社會體制也仍被視為不可侵犯之“物”，因此農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移的大門仍然關(guān)而閉之，農(nóng)村勞動力向城市遷移繼續(xù)受到嚴(yán)格的控制。這種情況下，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能量的積聚和釋放，終于在原有社隊企業(yè)的基礎(chǔ)上爆發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。相應(yīng)地，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還處于起步階段，發(fā)展規(guī)模不大，且主要集中在長三角、珠三角，吸引勞動力相當(dāng)有限，而農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的逆向變動：農(nóng)業(yè)勞動力占農(nóng)村勞動力的比重趨于上升，%%，而非農(nóng)業(yè)勞動力的比重則呈下降趨勢，%%；1981年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移量僅為190萬人，1983年上升到535萬人。二、1984～1991年：“允許流動”到“控制盲目流動”下的就地轉(zhuǎn)移主導(dǎo)階段1984年起，中國的改革開放也由農(nóng)村發(fā)展到城市，改革重心向城市經(jīng)濟(jì)體制和社會管理方向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。這一階段，中國政府對農(nóng)村勞動力的跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的政策，經(jīng)歷了由“允許流動”到1989年后“控制盲目流動”的過程。1984～1988年，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量大量增加，每年轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)勞動力都在450萬人以上，%以上。但在1989～1991年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變緩，前一時期實行的允許與鼓勵政策引發(fā)了大規(guī)模的農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動，其負(fù)面效應(yīng)通過交通運輸、社會治安、勞動力市場管理等方面的不適應(yīng)問題凸顯出來；另一方面，由于治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序造成了城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增就業(yè)機(jī)會的減少，⑤使得農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和流動空間縮小。從1989年開始，中國農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移進(jìn)入一個相對停滯的時期。特別是1989年，農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)了唯一的逆向流動。第一，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模大增，從1983年的535萬人，后者大約是前者的21倍。到1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)目已經(jīng)達(dá)到2000萬個，其中就地轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力占轉(zhuǎn)移勞動力總數(shù)的60%，異地轉(zhuǎn)移只占40%。根據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會等單位組織的對全國28個縣、市的調(diào)查，那時外出打工的農(nóng)村勞動力絕大多數(shù)都未放棄原有的承包土地，他們農(nóng)忙時在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時外出打工。根據(jù)第四次人口普查資料，1990年遷移人口⑥達(dá)到2315萬人，而戶籍遷移僅為343萬人。中國進(jìn)一步加大了改革開放的力度，由此所帶來的東部沿海地區(qū)城市開發(fā)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)高潮的興起，以及外企、外資的大舉進(jìn)入，都有力地刺激了東部沿海地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)的高速增長，創(chuàng)造了豐富的勞動就業(yè)機(jī)會。根據(jù)1995年1%人口抽樣調(diào)查資料，1995年半年以上的跨鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的流動人口已經(jīng)達(dá)到7073萬人，其中從農(nóng)村遷出占60%。1994年國家有關(guān)部門頒發(fā)《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》、1995年頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》，決定實行統(tǒng)一的流動人口就業(yè)證和暫住證制度。20世紀(jì)90年代后期，受亞洲金融危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)增速回落，就業(yè)容量下降，一方面城市人口就業(yè)問題逐漸突出，下崗人員再就業(yè)矛盾尖銳；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)增幅下降，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移面臨新的挑戰(zhàn)。所有這些新情況、新變化都直接或間接地影響到中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。如北京市對外地勞動力在控制數(shù)量、證件、管理、審批和工種方面等提出了嚴(yán)格要求（見表1）?？偟目磥?，自1992年開始，國家對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策發(fā)生了積極的變化，國務(wù)院及各部委紛紛頒布各項法令、法規(guī)，鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力在宏觀調(diào)控下有序流動，政府關(guān)于農(nóng)村剩余勞動力流動的政策指導(dǎo)方向是積極鼓勵、規(guī)范流動，并呈現(xiàn)以下特點。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊的數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的穩(wěn)定就業(yè)勞動力有所下降，2000年全國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)為11340萬人，%，%。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊住戶調(diào)查資料，1997～2001年年均轉(zhuǎn)移600萬人左右；而1992～1996年，年均轉(zhuǎn)移超過800萬人。一是主要依靠近乎無限供給的低素質(zhì)、低技能農(nóng)民工維持的低層次生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)受到全球化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；二是政府管理能力直接面對WTO組織成員的比較和競爭，公共政策越來越受到WTO規(guī)則的約束；三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重束縛農(nóng)村市場對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)力。2001年清理整頓對農(nóng)民工的收費，除證書工本費外，行政事業(yè)性收費一律取消。2003年將農(nóng)民工納入保險范圍；明確流入地政府負(fù)責(zé)農(nóng)民工子女受義務(wù)教育工作，以全日制公辦中小學(xué)為主；明確各級財政在財政支出中安排專項經(jīng)費扶持農(nóng)民工培訓(xùn)工作。2005年提出公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對進(jìn)城求職的農(nóng)村勞動者要提供免費的職業(yè)介紹服務(wù)和一次性職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。2008年12月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出了6項促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的措施，其中包括積極扶持勞動密集型企業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)能力培訓(xùn)；扶持有條件、有能力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；確保農(nóng)民工工資按時足額發(fā)放；做好農(nóng)民工社會保障和公共服務(wù)；以及切實保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地承包權(quán)益。這一階段關(guān)于加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的政策法規(guī)較以往明顯增多，僅2006年一年就有近十部法規(guī)出臺。具體表現(xiàn)在：一是重視城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的建設(shè)，取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)賦予了新的含義；二是重視轉(zhuǎn)移過程中諸多方面的配套改革，重視農(nóng)村勞動力流動中涉及的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、住房等社會保障問題。但目前為止，中國對轉(zhuǎn)移農(nóng)民“雙向流動”狀態(tài)依然是政府主動的政策選擇，制度層面的徹底改革一再延后及尚未系統(tǒng)考慮。改革開放以來我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了從“控制流動”到“規(guī)范引導(dǎo)流動”，政府從謹(jǐn)慎對待轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極應(yīng)對。直到20世紀(jì)90年代，各級政府對農(nóng)村勞動力的流動開始走向了規(guī)范管理的積極應(yīng)對階段，從20世紀(jì)90年代初期開始，逐步實施暫住證管