【正文】 監(jiān)督，實質(zhì)性的解決爭議。起訴期限延長，從3個月延長到6個月。這次修改吸收了十八大文件中精神。這一條的立法技術(shù)我覺得是比較高超的，以后法律法規(guī)規(guī)定可訴的其他權(quán)利都可訴。美國法院可以受理奧巴馬醫(yī)改違法案件，但我們不行，因為我們的法院受理案件是有框子的。原來是肯定列舉加否定列舉。實踐在發(fā)展，中國的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。制度的浪費是最大的浪費。當時還有想法，是行政機關(guān)改變了行政行為不做被告，回頭想想有些可樂，現(xiàn)在看看理論上也不通。這既是一個理論問題，也是一個實踐問題。但是我要和大家說的是，我們還是在往前走，理論上突破標志意義大。這一條國務院法制辦到最后都是保留意見的。還有對規(guī)范性文件的審查，大家記得河南的種子案，法庭上不能評價河南的規(guī)范，只能說事情。但是現(xiàn)實中，行政協(xié)議，民庭受理，涉及到政府，還得行政庭參與辦案。國務院認為應當是民庭的事情。有人說，學會、協(xié)會這么多你們法院管得了嗎？你法院就是管行政機關(guān)的！但是學會、協(xié)會現(xiàn)在是有牙齒的老虎，法院要管！這個是最后加上去的。這次的修改方向是拓展，受案范圍問題法院在其中沒有利益，當時當事人有了渠道解決訴求。在當下，問題是行政訴訟有時會與公共政策發(fā)生沖突，比如說北京外地孩子的入學，這個在當?shù)厝雽W與國家大的政策比沒有問題，但是北京就是不讓入學，北京市法院受理了家長告教育局的案件，法官們說，聽了家長的陳述，你一定會被打動，孩子生在北京，長在北京，但是就是不能入學，因為北京公共資源承載能力有限，這樣的案件你讓法官如何受理判決？法院對于當事的家庭訴求如何解決？一些孩子不得不到北京郊區(qū)就讀！所以行政訴訟的范圍拓寬是特別糾結(jié)的一件事情。原來的老法規(guī)定的范圍過窄，影響了法律的發(fā)揮，我要說的是，就是老法規(guī)定的范圍，許多法院也沒有完全受理。法官們要仔細的理解，這個修改意義很大，非常具有理論色彩。合法性審查對實際解決糾紛作用受到限制，合法性與合理性，合理性屬于行政機關(guān)的職權(quán)，你法院不能碰，這是原來的審理特點，是影響行政訴訟實效的一個理論制約點。擴大了審查范圍。具體行政在老法中，立法當時為了將一些行為作為不可訴的規(guī)定，設計出了抽象行政行為、具體行政行為概念?！熬S護”刪除同時刪除了后面的“維持判決”。一個案件做了幾個判決，最后解決不了問題，損害了司法的權(quán)威?！敖鉀Q行政爭議”寫進第一條也不容易，有許多人反對，不要忽略這幾個字的修改，后面的理論是很多的。第一條的設計好，后面就順著下來了。當時的理論是考慮到政府的行政機關(guān)的接受程度的。但是，“維護”是符合當時的立法背景的。二、行政訴訟法修改的理論的突破任何一個制度修改后面都有他的理論與邏輯，利用這次機會，我對本次立法涉及的有關(guān)理論進行了梳理：關(guān)于行政訴訟的目的修改。修改能夠順利的出臺，還一個背景，一定要提，就是十八大提出的全面推進依法治國，有這樣一個好的政治環(huán)境，修法的原則與目標才更加明確。我們的立法人員與法官一起干，聽律師的意見，聽專家學者的意見，聽了全國的各方的意見，很少有一部法律修改如此的深入調(diào)研。這部法律，如果有一些進步的話，是社會各界的共同的努力。行政訴訟法的修改和其他的法律修改不一樣，他牽動了中國法學界、司法界、老百姓很多的夢想。行政訴訟法官特別感到受挫，沒有成就感。即使是1012萬的案件，大家知道還有些不是純粹的行政案件，如商標案件，這本來不屬于真正意義上的行政訴訟案件，排除它們真正的行政案件就更少了。我在地方調(diào)研的時候，了解到為什么老百姓都去走信訪，因為當事人是一個理性的人，他認為打官司也贏不了，不如去上訪，一上訪，馬上會成為黨政機關(guān)都關(guān)注的案件，有的時候還可以要求一些高價，這樣就更不會去訴訟處理了。這些信息告訴我們，行政訴訟制度在我國遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)。當事人總贏不了，他就不會告了，因為政府總不會敗，老百姓總不會贏呀。這樣的話，行政案件在法院受理案件中的總的比例不到2%，北京市的行政訴訟從2011到2013年受案逐年遞減，%。國際國內(nèi)對當時的立法都給予了很高的評價，在當時的歷史條件下，這部法客觀的說寫得不錯。因此，我認為行政訴訟法的制定不僅僅是一個立法，而是一個政治制度的改革。我國有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟是一個很特殊的訴訟法，它是1990年開始實施的，25年了，很多年輕的同事當時可能很小。因為我是第一講，所以不會講太細，后面的同志接著講，我講的有一些宏觀。行政訴訟法修改的新發(fā)展作者|信春鷹[全國人大法工委]整理|南京市建鄴區(qū)法院行政庭供稿|趙海駿[江蘇省句容市人民法院]我今天給大家對新行政訴訟法做一個解讀，我是一個開場，用一個半小時時間講四個問題，框架說一下，讓大家有一個概念。一是為什么修改，二是理論突破點，三是重大變革點，四是具體實施方面。我有一些壓力，無論是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回顧一下，這部法是如何修改的：一、為什么修改行政訴訟法我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對我國的法律歷史可能不是很了解。回憶當年，立法當時是有很多的爭議的，當時很多人認為中國用不著行政訴訟法，而且行政訴訟與我國幾千年的封建歷史文化是不相符合的，傳統(tǒng)文化認為，官是不可以告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？在當時的歷史條件下，“民告官”是一個大的歷史性突破，行政訴訟將官員與原告放在了一個平等的地位上。行政訴訟法官居中裁判的是政府與原告之間的糾紛。但是，從這些年的實施情況來看，實施得不好，每年人大法院報告，行政訴訟案件每年只有10萬到12萬，有些年還不到，最高法院為了行政訴訟立案不得不開會，而且有的省份受理案件數(shù)量很少。勝訴率就更低了，新華社內(nèi)部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多數(shù)是贏的。此外，生效判決的1/3得不到履行，律師也不愿意代理行政訴訟案件，因為各方面干擾太多。是不是行政訴訟沒有案件呢，不是，每年因為行政行為引發(fā)的信訪是大量的。我說的情況，全社會都了解。這些現(xiàn)象表明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。行政訴訟出了什么問題？是司法制度？還是實施環(huán)節(jié)？在這些背景下，2013年就提上了立法議程。社會各界給予了很高的期望，從行政訴訟法修改過程看，我是很受觸動的，微信圈中評價很多，有人說24年是一個學者從青絲到白發(fā)的過程，大家對這部法律的修改有許多共同的情感的訴求，它承載了太多的東西。為了修改好這部法律，讓它更加可行，最高法院做了很多的工作，我個人覺得無法用言語來表達。大多數(shù)調(diào)研活動我參加聽了，特別的受觸動，大家都在反思，在推進依法治國的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā)揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國各級法院的支持，在整個修改過程中，大家給了我們太多的支持，江院長也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運作這部法律的，他們知道問題真正在哪里，許多修改內(nèi)容就是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。此次修改一是貫徹落實十八大提出的依法治國的方針；二是維護行政訴訟制度的權(quán)威性，因為修法的過程中，有一些建議更加開放，我們還是面對現(xiàn)實中的突出問題，保障公民權(quán)利；三是保障渠道的暢通與平衡，保障法院依法審理行政案件；四是堅持從實際出發(fā)，循序漸進的完善，在可行的范圍內(nèi)推行制度的變革；五是總結(jié)行政審判經(jīng)驗，將有效的做法上升為法律。為什么要講目的，因為一個法律，從立法技術(shù)上，首先就是講目的與原則，老法的規(guī)定（略），有人認為第一條設定的目的是互相沖突的，比如維護與保護，有的時候就是一對矛盾，很可能就會犧牲了公民的權(quán)益。調(diào)研中，比如有些法官說，受理一個行政訴訟案件，就要受理幾個非訴案件，以平衡政府的情緒。第一條對于后面的條文影響很大的，比如說禁止調(diào)解等微觀的制度，比如說合法性審查的限制，這些都與立法的理念密切相關(guān)。這次，“正確”審理行政案件….修改為“公正、及時”…..，“維護”刪除了，反應了從指導思想上做了改變，這就是一個理論的突破。行政訴訟不能空轉(zhuǎn)，必須解決問題。這次將“解決行政爭議”寫進來是畫龍點睛之筆。還有“具體行政行為”刪除“具體”，很多人認為“具體行政行為”這是基石，是不能動的，這個修改會導致法院的權(quán)力太大了，但是，我們從技術(shù)上解釋它，將它改了。這個修改，理論突破在現(xiàn)實中國很有意義。原來的老法，法院依據(jù)什么標準審查行政行為是一個非常重大的制度設計，原來明確是合法性審查，為什么限制在合法性審查，理論依據(jù)是法院不能干預行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，而且老法對54條還對合法性審查進行了具體的規(guī)定，設定了一個非常有限的例外。從理論上進一步思考，合法性與合理性不是矛盾的，如果截然分開，法院的功能就太有限了，修法第70條增加了明顯不當行政行為的撤銷，擴大了合理性審查的范圍，標志著從合法性審查到合理性審查的突破，這個理論突破會深深的影響中國的行政審判。受案范圍的擴大。具體到不同的地方，是能不受理就不受理，我和立案庭的法官聊天過，行政立案就是以不立案為目的，我覺得符合現(xiàn)實的邏輯。當時提出能不能列出負面清單，但是后來發(fā)現(xiàn)根本不行。我認為這次的修改是有突破的，如修改“具體行政行為”，還有規(guī)章授權(quán)的組織行為。還有行政協(xié)議，寫進來非常不容易。民法學者對此也不接受，相關(guān)部門也不同意。對這些修改，各位法官不要覺得不解渴，這樣修改已經(jīng)不容易了。當然也有一個限定，是規(guī)章以下。從法院角度看，這一條還不是很明確。經(jīng)復議后案件的案件被告的確定。當下，行政復議制度幾乎是形同虛設，行政復議法執(zhí)法檢查，很多情況令人吃驚，有的地方一年的復議案件只有12件，為了激活行政復議制度的實施，我們想了各種辦法。總之，大家都在艱難曲折的往前走，目的是激活制度。這四個方面理論上很大突破的，解放了思想，才有這些突破。三、行政訴訟法修改的制度變革擴大受案范圍，加強權(quán)利保護。從立法看，不是所有行為都能到法院來，法院的行政訴訟審查是非常有限的。從修改看，在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)后面加了一個“等”，我們?yōu)楹髞淼牧⒎粝铝撕艽蟮目臻g。保障訴權(quán)，解決立案難的問題。原告的資格上，明確擴大了受案范圍，相對人的概念進行了擴大。細化了立案的條件，實行了立案登記制。一是解決了告官不見官的問題。還有委托什么樣的人出庭。不能出庭的，應當委托行政機關(guān)相應的工作人員出庭。反對的認為為什么不允許行政機關(guān)委托代理人，這是對行政機關(guān)的歧視。二是復議機關(guān)做被告出庭。四是行政訴訟的有限調(diào)解，對行政權(quán)不得隨便處置的理論進行了一些突破，對行政機關(guān)有裁量權(quán)的進行調(diào)解。在一些登記、裁決案件中，行政附帶民事一并審理。行政訴訟最大的問題就是地方干預，法律做了一些規(guī)定，比如中級法院受理縣政府為被告的案件。我們隨即進行了規(guī)定。最近有進展是用鐵路法院的殼子設立跨區(qū)域法院。完善了證據(jù)制度，促進公正審判。完善了訴訟程序，推動了程序的科學化。一是明確了判決形式，以判決駁回訴訟請求取代了維持，69條（法客帝國按：《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。四是增加了判決履行協(xié)議，78條。延長了審理期限。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準。增加了簡易程序。一是再審，91條，二是檢察院的監(jiān)督，101條。坦率的說，檢察院有分歧，最后只能延續(xù)民訴法。處理行政機關(guān)負責人、公告、拘留等，最后能不能操作是個問題。大家有許多的期待，到這個層面已經(jīng)不容易了。趙庭長說：做為一個一線的法官，對行政訴訟這么多年支撐著……，他有一個非常動情的表述，感謝立法機關(guān)對法官情感的理解，我就不重復了。修法不容易，實施法律更難，我認為行政訴訟法的實施有兩個角度需要重視：一是它的實施有一個非常好的大環(huán)境，當前我們面臨全面推進依法治國，法治國家法治政府一體化建設的大環(huán)境。法律外的因素有的時候大于法律本身，在當代中國尤其如此，過去的歷史也說明了這一點。法院能否秉公執(zhí)法。希望司法機關(guān)能依法辦案。大家要有一個心理準備，會有許多剛性的案件進入訴訟，對行政訴訟法官來了，春天來了，考驗也來了。修法的過程證明，實踐是制度完善的推手，反過來制度又會對實踐進行保障。任何事情都是有利有弊，中國在發(fā)展中，也積累了大量的社會矛盾。一、對第一條的修改體現(xiàn)了怎樣強化監(jiān)督我國行政訴訟制度除了救濟，還有一項重要的作用就是監(jiān)督行政權(quán)力，這也是中國的一個特色。行政訴訟法規(guī)定監(jiān)督功能，是我國行政訴訟法的特殊的定位，原來的條文是維護與監(jiān)督，這次刪除了“維護”，當時為什么有維護？有當時的特殊背景，當時指定行政訴訟法之所以寫“維護”，主要來自基層行政機關(guān)的要求，加上維護，就平衡了各方的利益，法律容易被接受和通過。當然也增加了“解決行政爭議”，這是行政訴訟最直接的功能，這一點是沒有錯誤的，但是不能弱化監(jiān)督的功能。上述修改反應了我們的立法的定位，一些具體條文也反應了強化監(jiān)督。”）二、具體行政行為概念的修改問題在立法的過程中，學者認為要擴大范圍，用“行政爭議”概念取代“行政行為”概念以擴大受案范圍，使得所有的爭議都能納入受案范圍，最后該建議沒有采納，還是用的行政行為的概念，貫穿了整個法律。如果用“行政爭議”，后面不可避免的還要出現(xiàn)“行政行為”概念。從學理上，大家認為行政行為是一種行政法律行為，還有事實行為，行政協(xié)議問題。行政訴訟法中的行政行為可以做擴大的解釋，不能拘泥于法理上的行政行為。這樣理解，一些概念如行政協(xié)議怎么理解？與行政行為對應呢？我個人認為，行政訴訟法將行政行為納入受案范圍，現(xiàn)實中行政協(xié)議的矛盾還是行政機關(guān)不履行協(xié)議導致的，行政機關(guān)有一個行為在先，把這個行為作為審理范圍，就可以解決行政協(xié)議與行政行為之間的關(guān)系。將行政協(xié)議納入范圍，是將行政機關(guān)不作為或作為的行為進行審理的。對規(guī)章以下規(guī)范性文件的審理，它不能減損公民的權(quán)利增加公民的義務，從法律的引領功能看，我們這樣做符合立法法的規(guī)定。列舉有列舉的好處，老法采取的列舉的方式，我們是修法不是重新立法，采取列舉的方式有利于減少實施中的爭議。大家看到，我們也為未來留下了一些空間。由法律另行規(guī)定救濟的方式，法律規(guī)定了受理法院就可以受理。只能逐步擴大，逐步強化行政權(quán)力的監(jiān)督制約。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。從專題調(diào)研情況看，出庭得到的反