【正文】 息引導、組織協(xié)調(diào)、 提供服務、檢查監(jiān)督. ?文化職能是指國家行政機關對公民的思想道德建設和科學文化建設。 （ 2） 行政管理的社會職能是國 家行政機關對政治領域以外的 社會公共事務 的管理。 政治統(tǒng)治職能是社會管理職能的基礎 。 狹義政府即國家行政機關被推向國家公共權力的主導地位是合乎邏輯的。需要一種能夠?qū)ΜF(xiàn)實變化及時做出反應并有效解決問題、對未來需要做出前瞻性判斷并提前進行戰(zhàn)略性規(guī)劃的力量。 ?從發(fā)展趨勢上說，當代社會有三個突出特征：首先，發(fā)展變化的節(jié)奏明顯加快、發(fā)展變化的內(nèi)容趨向多元化、豐富化、復雜化；其次，諸種 “ 新 ” 的事物層出不窮，帶來了一系列的新問題；復次，競爭日趨激烈，使各類主體之間的社會關系進一步趨向錯綜復雜。 ? 政府行政職能的擴展是一種世界現(xiàn)象和歷史的必然。 行政職能的含義、類型和特點 一、什么是行政職能？ 行政職能是指行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及 政府管什么？管到什么程度？發(fā)揮什么作用？ 行政職能和國家職能的關系 ? ?地理背景 ?歷史背景 ?人文背景 ?制度背景 ?經(jīng)濟背景 到底 什么決定了一個政府能干些什么 ? 25 行政職能的擴展 ? 在現(xiàn)代國家中，政府的行政功能得到了大大擴展。 ? 東亞國家和地區(qū)政府在新的歷史條件下的社會職能 可以表述為：通過制定和執(zhí)行社會發(fā)展政策，從主要維護社會秩序轉(zhuǎn)向維護社會正義與公平、實現(xiàn)社會均衡發(fā)展，包括適時制定和執(zhí)行退休養(yǎng)老政策、醫(yī)療保健政策、安全和保險政策、環(huán)境和資源保護政策、住房政策、物價政策、教育政策以及道德重塑等。當制度不能彌補和修正個人理性的不足、進而實現(xiàn)社會理性時，就需要通過 制度創(chuàng)新 — 首先是政府改革恢復制度的功能。政府則是制度的主要構(gòu)成主體和存在形式之一。 ? 政府和市場都會失靈 ，東亞國家和地區(qū)政府職能的重釋在于改變傳統(tǒng)政府職能的領域、范圍、方式，改變其強制力、主導力、壓迫力，而不是全面削弱政府職能。 ? 東亞金融危機實際上是一種政府公共政策的危機，一種政府公共行政管理的危機。從基本價值認同的角度說，如果將盡快實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化作為國家的最高目標，那么，在一定歷史時期內(nèi)遵從政府的導向和經(jīng)濟規(guī)制，暫時放棄有關政治理念的紛爭，避免社會動蕩，對于后發(fā)展的國家來說可能是最明智的選擇。 ? “ 東亞經(jīng)濟奇跡 ” 證明： 后起的工業(yè)化國家和地區(qū)只有在 強大政府 即既具有權威又具有卓越政策制定和政策執(zhí)行能力政府的基礎之上，實行政府主導或指導型的、政府與市場相接合的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟政策，實行適度的政 — 經(jīng)分離，才有可能最快、最合理、最大限度地動員、開發(fā)和組合資源，在較短的 ? 時間內(nèi)形成發(fā)展勢頭并及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長和社會財富的快速積累，縮短與發(fā)達國家的距離，進而實現(xiàn)國家經(jīng)濟現(xiàn)代化。 ? 與此同時，兩國基本上保持了社會的穩(wěn)定。 案例：日本和韓國 ? 日本 通過組建通產(chǎn)省等方式對國民經(jīng)濟實行計劃管理，通過宣示產(chǎn)業(yè)政策實行政府導向，通過推行行政指導等方式實行政府微觀干預，形成獨特的政 — 企關系 ? 韓國 政府介入經(jīng)濟較之日本政府程度更深、方式更直接：韓國政府通過六個五年計劃和進口替代發(fā)展戰(zhàn)略、出口導向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、國際化自由化科技化發(fā)展戰(zhàn)略三次大的戰(zhàn)略調(diào)整，以及一系列的產(chǎn)業(yè)政策和 ? 行政規(guī)制，推動了韓國經(jīng)濟的迅速發(fā)展。政府通過制定經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策、實行金融和價格管理 ? 、 確定外資外貿(mào)體系等方法，形成了 “ 官、產(chǎn)、學 ” 高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟發(fā)展和運行體制，進而促成了社會經(jīng)濟超常規(guī)的高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的 “ 東亞經(jīng)濟奇跡 ” 。 10 二、 “ 東亞經(jīng)濟奇跡 ” ——后發(fā)展國家政府行政職能問題的產(chǎn)生 “ 東亞經(jīng)濟奇跡 ” ? 60年代末以來， “ 東亞經(jīng)濟奇跡 ” 的出現(xiàn)、形成及其規(guī)?；?、持續(xù)化，從積極的意義上證明了政府職能擴展之于后發(fā)展國家社會經(jīng)濟發(fā)展的突出作用。 ? 政府干預經(jīng)濟事實上成為西方國家的一種普遍的既定國策。 ? 60年代以來西方國家先后出現(xiàn)了 “混合經(jīng)濟”、“福利國家”以及“行政國家” 的現(xiàn)象。但從總體上看，爭論的焦點已不在于在理念上政府是否需要干預經(jīng)濟，而在于在實踐上政府應當干預什么、什么時候干預、干預到什么程度和通過 ? 什么方式干預。 穆勒（ John Mill）的“ 國家適度干預學說” 等國家干預經(jīng)濟的理論及政策。此后又出現(xiàn)過托馬斯 新政開創(chuàng)了國家強力干預社會經(jīng)濟的先例，并因此結(jié)束了強烈放任自由的資本主義時代。 ? 大蕭條是美國歷史上的一個轉(zhuǎn)折點。隨著與凱恩斯主義經(jīng)濟理論相關的、以國家干預為核心羅斯福 “ 新政 ”（ New Deal）的推行，危機得到有效控制，逐步走出了困境。整個 30年代，美國經(jīng)濟都是在危機中度過的。第四，生產(chǎn)相對過剩的危機。第二，金融體系接近崩潰。 ? 一、羅斯福 “ 新政 ” ——現(xiàn)代政府行政職能問題的由來 ? 1929年 10月 24日，美國爆發(fā)了席卷整個資本主義世界的、也是資本主義歷史上最慘烈的一次經(jīng)濟大危機。 ? 在西方， 爭論發(fā)展于 60年代的社會正義運動和 70年代的經(jīng)濟 “ 滯漲 ” ，豐富于 80年代反傳統(tǒng)思潮、改革政府運動和 90年代的再造政府運動。 ? 現(xiàn)代政府的行政職能 問題端啟 于 20世紀 30年代西方資本主義世界的經(jīng)濟大危機。全球經(jīng)濟具有深遠意義的發(fā)展，使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應該是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情。今年年初， A市市政府再度做出決定，將合并的兩個單位重新分開。②工作性質(zhì)上的矛盾。自合并以后，原機構(gòu) M的直接上級 (省級 )部門認為，合并后機構(gòu)已不歸口，應由地方財政給予補貼；而市財政局堅持認為，應由原機構(gòu) M的上級劃撥大部分經(jīng)費。第二講：行政職能 ? 學習目標： ? 一、 現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展 ? 二、行政職能概述 ? 三、行政職能的類型 ? 四、行政的運行職能 ? 五、我國政府職能轉(zhuǎn)變 案例： 三年前，為適應形勢發(fā)展需要， A市市政府做出了合并機構(gòu) M與機構(gòu) N的決定。合并后不到一年，矛盾就出現(xiàn)了： ①在經(jīng)費上受到了影響。由于省、市兩家在經(jīng)費問題上互相推諉，合并后的單位的正常工作受到嚴重影響。原機構(gòu) M與機構(gòu) N雖業(yè)務相近，但性質(zhì)上存在明顯區(qū)別，在經(jīng)費、人力、物力、工作任務上都不便統(tǒng)一安排。 請回答：機構(gòu) M與機構(gòu) N的合并為何失敗 ?應吸取什么教訓 ? 現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與爭議 ? “ 在世界各地，政府正成為人們注目的中心。 ” —— 摘自 《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府 》 4 一、 現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展 政府職能問題是西方經(jīng)濟學、政治學、社會學和公共行政學的基本問題。其后，關于政府職能的爭論大體上沿著發(fā)達國家和后發(fā)展國家兩條軌跡發(fā)展變化。 ? 在東亞， 端啟于 60年代的經(jīng)濟起飛，發(fā)展于 70年代的經(jīng)濟高速增長，豐富于 80年代的 “ 東亞經(jīng)濟奇跡 ” ，修正于 90年代的 “ 東亞金融危機 ” 。1929— 1933年的這次大危機波及面廣，破壞性強，持續(xù)時間長，將整個資本主義世界推到了崩潰的邊緣：第一，企業(yè)破產(chǎn)和經(jīng)濟持續(xù)衰退。第三，失業(yè)劇增。第五，社會危機。 ? 傳統(tǒng)的 “ 守夜人 ” 政府面對這場大危機束手無策、一籌莫展，顯現(xiàn)出了相當?shù)能浫跣浴? ? 羅斯?？偨y(tǒng)啟動了應對危機的三 R革命：改革（ Reform）、復興（ Recovery）和救濟（Relief） ? 新政大大強化了政府的職能：大大擴充了總統(tǒng)的立法職能；大大擴充了總統(tǒng)的行政職能；大大擴充了總統(tǒng)的經(jīng)濟職能。 1933至 1938這六年，標志著美國制度上的劇變。 國家干預 ? 早在資本原始積累階段的重商主義晚期，就出現(xiàn)過以法國的柯爾培爾主義和德國的官方主義 為代表的原始的國家干預主義。 馬爾薩斯（Thomas Malthus）的 “適度干預”學說 、約翰 ? 自羅斯福新政之后，西方國家圍繞國家干預還是自由經(jīng)營形成了長時期的爭論，先后出現(xiàn)了 現(xiàn)代貨幣學派、理性預期學派、供給學派、公共選擇學派 等自由經(jīng)營的理論和實踐，亦出現(xiàn)了 新福利經(jīng)濟學、新凱恩斯主義 等主張國家干預的理論以及克林頓的國家干預的政策實踐。人們至少已經(jīng)認識到，在諸如財產(chǎn)權和資源，壟斷、外部效應、共用品、社會性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟一類問題上，政府的干預是不可缺少的。政府在經(jīng)濟和社會生活中的地位已不再是“守夜人” ，而是成為其中一個 積極的、不可或缺 的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的部分。干預的合理性或?qū)嵺`效用，則取決于政府的職能定位以及政府履行職能的能力 。 ? 東亞 “ 儒文化 ” 圈國家和地區(qū)在推動社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，普遍實行了政府主導（指導）型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。 ? 東亞國家和地區(qū)在實踐方面的成功，不僅在于政府據(jù)有廣泛的權能地位，并且這種權能地位得到了社會比較普遍的認同和遵從，更在于政府從權能地位出發(fā)，通過發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政規(guī)制等合理的方式有效地促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展和國民生活水平的提高，并因此喚醒了國民的民族自信心和自豪感。 1960～ 1978年韓國經(jīng)濟年均增長率達到了 %，其中 1973～ 1977年達到了 15%，遠遠高于同期世界其它國家和地區(qū)；1962年韓國人均國民生產(chǎn)總值僅為 87美元， 1979年增加到 1,634美元， 1991年又增加到 6,498美元，在不到30年的時間內(nèi)韓國迅速成為了一個新興的中等發(fā)達的工業(yè)化國家。 東亞 經(jīng)驗 ? 東亞國家和地區(qū)社會對政府權能地位的認同和遵從，除了傳統(tǒng) 文化觀念 的影響以外，主要是以政府通過實踐表現(xiàn)出來的有效地發(fā)展社會經(jīng)濟的 意愿和能力 為基本前提的。 ? 它們的經(jīng)驗還證明， 經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程 不可能是純經(jīng)濟的過程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸方面因素互動的過程。 16 三、 “ 東亞金融危機 ” ——后發(fā)展國家政府行政職能問題的修正 東亞金融危機 —— 反映出，實現(xiàn)和初步實現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目標的東亞國家和地區(qū)，其社會內(nèi)蘊著的“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”的矛盾較之啟動現(xiàn)代化的時期更為嚴重和深刻， —— 反映出在當代人類社會發(fā)展進步的主流特征急劇發(fā)生質(zhì)量變換 — 工業(yè)化社會向信息化社會轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟向全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的歷史性過程中，東亞國家和地區(qū)對新的、正在形成的主流經(jīng)濟顯然認識、準備和參與不足， —— 同時，在經(jīng)濟持續(xù)高速增長特有的樂觀氛圍中，高估了國際金融資本對發(fā)展本國經(jīng)濟的積極意義，低估了國 際金融資本和經(jīng)濟全球化對后發(fā)展國家可能造成的消極影響，以至于未能及時而有效地調(diào)整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時而有效地改變經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式，未能及時而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續(xù)引導和推動社會經(jīng)濟持續(xù)增長的契機，終于以金融危機及其引發(fā)的嚴重經(jīng)濟衰退的方式付出了慘重的機會成本。 ? 政府公共行政管理體制的僵化、失效以及缺乏足夠的靈活性 ? 政府公共政策的滯后、失誤以及缺乏應有的前瞻性 ? 政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的堅定性 危機的啟示 ? 東亞國家和地區(qū)政府職能重釋的要旨 在于改變傳統(tǒng)的“政府替代”，轉(zhuǎn)而由市場和社會發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能。 ? 制度和制度創(chuàng)新：制度 的意義就在于通過制定社會行為規(guī)則，減少個人行為的盲目性和不確定性，降低生產(chǎn)和交易成本，最大限度地彌補和修正個人理性的不足，實現(xiàn)社會選擇的相對理性。政府作為公共權力的委托 ? 主體，是制度創(chuàng)新、制度供給、制度變遷的主要推動者之一。這一點對于后發(fā)展國家尤為重要。 ? 破除資源占有的壟斷 — 尤其是借助公共權力實現(xiàn)資源占有的壟斷、實現(xiàn)社會財富相對公平的分配、提高國民生活質(zhì)量水準而不僅是富裕程度是 重釋政府社會職能的基本問題 。由于享有立法創(chuàng)議權，且獲得了廣泛的委托權， 國家行政機關事實上已經(jīng)涉足相當多的立法功能、司法功能和檢查功能，即行政立法和行政司法。 它一方面反映了當今世界各國對發(fā)展問題的重視和關切，另一方面反映了對國家職能和傳統(tǒng)法制原理的再認識，和當今世界的時代特征。 ? “ 法律有限、人事無窮 ” 造成并激化了傳統(tǒng)國家組織體制、領導制度、管理方式與現(xiàn)實需要之間的矛盾。由于在傳統(tǒng)的國家公共權力主體的體系中，唯有國家行政機關決策權力集中，并集合了管理現(xiàn)代社會所需的各類專業(yè)人才。 二、行政職能的類型分析： （一）