【正文】 息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、 提供服務(wù)、檢查監(jiān)督. ?文化職能是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的思想道德建設(shè)和科學(xué)文化建設(shè)。 （ 2） 行政管理的社會(huì)職能是國(guó) 家行政機(jī)關(guān)對(duì)政治領(lǐng)域以外的 社會(huì)公共事務(wù) 的管理。 政治統(tǒng)治職能是社會(huì)管理職能的基礎(chǔ) 。 狹義政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)被推向國(guó)家公共權(quán)力的主導(dǎo)地位是合乎邏輯的。需要一種能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)變化及時(shí)做出反應(yīng)并有效解決問(wèn)題、對(duì)未來(lái)需要做出前瞻性判斷并提前進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃的力量。 ?從發(fā)展趨勢(shì)上說(shuō)，當(dāng)代社會(huì)有三個(gè)突出特征：首先，發(fā)展變化的節(jié)奏明顯加快、發(fā)展變化的內(nèi)容趨向多元化、豐富化、復(fù)雜化；其次，諸種 “ 新 ” 的事物層出不窮，帶來(lái)了一系列的新問(wèn)題；復(fù)次，競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，使各類主體之間的社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步趨向錯(cuò)綜復(fù)雜。 ? 政府行政職能的擴(kuò)展是一種世界現(xiàn)象和歷史的必然。 行政職能的含義、類型和特點(diǎn) 一、什么是行政職能？ 行政職能是指行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及 政府管什么？管到什么程度？發(fā)揮什么作用？ 行政職能和國(guó)家職能的關(guān)系 ? ?地理背景 ?歷史背景 ?人文背景 ?制度背景 ?經(jīng)濟(jì)背景 到底 什么決定了一個(gè)政府能干些什么 ? 25 行政職能的擴(kuò)展 ? 在現(xiàn)代國(guó)家中，政府的行政功能得到了大大擴(kuò)展。 ? 東亞國(guó)家和地區(qū)政府在新的歷史條件下的社會(huì)職能 可以表述為：通過(guò)制定和執(zhí)行社會(huì)發(fā)展政策，從主要維護(hù)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)向維護(hù)社會(huì)正義與公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展，包括適時(shí)制定和執(zhí)行退休養(yǎng)老政策、醫(yī)療保健政策、安全和保險(xiǎn)政策、環(huán)境和資源保護(hù)政策、住房政策、物價(jià)政策、教育政策以及道德重塑等。當(dāng)制度不能彌補(bǔ)和修正個(gè)人理性的不足、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)理性時(shí)，就需要通過(guò) 制度創(chuàng)新 — 首先是政府改革恢復(fù)制度的功能。政府則是制度的主要構(gòu)成主體和存在形式之一。 ? 政府和市場(chǎng)都會(huì)失靈 ，東亞國(guó)家和地區(qū)政府職能的重釋在于改變傳統(tǒng)政府職能的領(lǐng)域、范圍、方式，改變其強(qiáng)制力、主導(dǎo)力、壓迫力，而不是全面削弱政府職能。 ? 東亞金融危機(jī)實(shí)際上是一種政府公共政策的危機(jī)，一種政府公共行政管理的危機(jī)。從基本價(jià)值認(rèn)同的角度說(shuō)，如果將盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化作為國(guó)家的最高目標(biāo)，那么，在一定歷史時(shí)期內(nèi)遵從政府的導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)規(guī)制，暫時(shí)放棄有關(guān)政治理念的紛爭(zhēng)，避免社會(huì)動(dòng)蕩，對(duì)于后發(fā)展的國(guó)家來(lái)說(shuō)可能是最明智的選擇。 ? “ 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 ” 證明： 后起的工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)只有在 強(qiáng)大政府 即既具有權(quán)威又具有卓越政策制定和政策執(zhí)行能力政府的基礎(chǔ)之上，實(shí)行政府主導(dǎo)或指導(dǎo)型的、政府與市場(chǎng)相接合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)行適度的政 — 經(jīng)分離，才有可能最快、最合理、最大限度地動(dòng)員、開發(fā)和組合資源，在較短的 ? 時(shí)間內(nèi)形成發(fā)展勢(shì)頭并及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富的快速積累，縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。 ? 與此同時(shí)，兩國(guó)基本上保持了社會(huì)的穩(wěn)定。 案例：日本和韓國(guó) ? 日本 通過(guò)組建通產(chǎn)省等方式對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行計(jì)劃管理，通過(guò)宣示產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行政府導(dǎo)向，通過(guò)推行行政指導(dǎo)等方式實(shí)行政府微觀干預(yù)，形成獨(dú)特的政 — 企關(guān)系 ? 韓國(guó) 政府介入經(jīng)濟(jì)較之日本政府程度更深、方式更直接：韓國(guó)政府通過(guò)六個(gè)五年計(jì)劃和進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略、出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)際化自由化科技化發(fā)展戰(zhàn)略三次大的戰(zhàn)略調(diào)整，以及一系列的產(chǎn)業(yè)政策和 ? 行政規(guī)制，推動(dòng)了韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。政府通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)行金融和價(jià)格管理 ? 、 確定外資外貿(mào)體系等方法，形成了 “ 官、產(chǎn)、學(xué) ” 高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行體制，進(jìn)而促成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)超常規(guī)的高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的 “ 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 ” 。 10 二、 “ 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 ” ——后發(fā)展國(guó)家政府行政職能問(wèn)題的產(chǎn)生 “ 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 ” ? 60年代末以來(lái)， “ 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 ” 的出現(xiàn)、形成及其規(guī)?；⒊掷m(xù)化，從積極的意義上證明了政府職能擴(kuò)展之于后發(fā)展國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出作用。 ? 政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上成為西方國(guó)家的一種普遍的既定國(guó)策。 ? 60年代以來(lái)西方國(guó)家先后出現(xiàn)了 “混合經(jīng)濟(jì)”、“福利國(guó)家”以及“行政國(guó)家” 的現(xiàn)象。但從總體上看，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)已不在于在理念上政府是否需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而在于在實(shí)踐上政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)什么、什么時(shí)候干預(yù)、干預(yù)到什么程度和通過(guò) ? 什么方式干預(yù)。 穆勒（ John Mill）的“ 國(guó)家適度干預(yù)學(xué)說(shuō)” 等國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論及政策。此后又出現(xiàn)過(guò)托馬斯 新政開創(chuàng)了國(guó)家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束了強(qiáng)烈放任自由的資本主義時(shí)代。 ? 大蕭條是美國(guó)歷史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。隨著與凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論相關(guān)的、以國(guó)家干預(yù)為核心羅斯福 “ 新政 ”（ New Deal）的推行，危機(jī)得到有效控制，逐步走出了困境。整個(gè) 30年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)都是在危機(jī)中度過(guò)的。第四，生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩的危機(jī)。第二，金融體系接近崩潰。 ? 一、羅斯福 “ 新政 ” ——現(xiàn)代政府行政職能問(wèn)題的由來(lái) ? 1929年 10月 24日，美國(guó)爆發(fā)了席卷整個(gè)資本主義世界的、也是資本主義歷史上最慘烈的一次經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。 ? 在西方， 爭(zhēng)論發(fā)展于 60年代的社會(huì)正義運(yùn)動(dòng)和 70年代的經(jīng)濟(jì) “ 滯漲 ” ，豐富于 80年代反傳統(tǒng)思潮、改革政府運(yùn)動(dòng)和 90年代的再造政府運(yùn)動(dòng)。 ? 現(xiàn)代政府的行政職能 問(wèn)題端啟 于 20世紀(jì) 30年代西方資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。全球經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)意義的發(fā)展，使我們?cè)俅嗡伎颊囊恍┗締?wèn)題：它的作用應(yīng)該是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情。今年年初， A市市政府再度做出決定，將合并的兩個(gè)單位重新分開。②工作性質(zhì)上的矛盾。自合并以后，原機(jī)構(gòu) M的直接上級(jí) (省級(jí) )部門認(rèn)為，合并后機(jī)構(gòu)已不歸口，應(yīng)由地方財(cái)政給予補(bǔ)貼；而市財(cái)政局堅(jiān)持認(rèn)為，應(yīng)由原機(jī)構(gòu) M的上級(jí)劃撥大部分經(jīng)費(fèi)。第二講：行政職能 ? 學(xué)習(xí)目標(biāo)： ? 一、 現(xiàn)代政府行政職能問(wèn)題的由來(lái)與發(fā)展 ? 二、行政職能概述 ? 三、行政職能的類型 ? 四、行政的運(yùn)行職能 ? 五、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變 案例： 三年前，為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要， A市市政府做出了合并機(jī)構(gòu) M與機(jī)構(gòu) N的決定。合并后不到一年，矛盾就出現(xiàn)了： ①在經(jīng)費(fèi)上受到了影響。由于省、市兩家在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上互相推諉，合并后的單位的正常工作受到嚴(yán)重影響。原機(jī)構(gòu) M與機(jī)構(gòu) N雖業(yè)務(wù)相近，但性質(zhì)上存在明顯區(qū)別，在經(jīng)費(fèi)、人力、物力、工作任務(wù)上都不便統(tǒng)一安排。 請(qǐng)回答：機(jī)構(gòu) M與機(jī)構(gòu) N的合并為何失敗 ?應(yīng)吸取什么教訓(xùn) ? 現(xiàn)代政府行政職能問(wèn)題的由來(lái)與爭(zhēng)議 ? “ 在世界各地，政府正成為人們注目的中心。 ” —— 摘自 《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府 》 4 一、 現(xiàn)代政府行政職能問(wèn)題的由來(lái)與發(fā)展 政府職能問(wèn)題是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共行政學(xué)的基本問(wèn)題。其后，關(guān)于政府職能的爭(zhēng)論大體上沿著發(fā)達(dá)國(guó)家和后發(fā)展國(guó)家兩條軌跡發(fā)展變化。 ? 在東亞， 端啟于 60年代的經(jīng)濟(jì)起飛，發(fā)展于 70年代的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，豐富于 80年代的 “ 東亞經(jīng)濟(jì)奇跡 ” ，修正于 90年代的 “ 東亞金融危機(jī) ” 。1929— 1933年的這次大危機(jī)波及面廣，破壞性強(qiáng)，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，將整個(gè)資本主義世界推到了崩潰的邊緣：第一，企業(yè)破產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退。第三，失業(yè)劇增。第五，社會(huì)危機(jī)。 ? 傳統(tǒng)的 “ 守夜人 ” 政府面對(duì)這場(chǎng)大危機(jī)束手無(wú)策、一籌莫展，顯現(xiàn)出了相當(dāng)?shù)能浫跣浴? ? 羅斯?？偨y(tǒng)啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)危機(jī)的三 R革命：改革（ Reform）、復(fù)興（ Recovery）和救濟(jì)（Relief） ? 新政大大強(qiáng)化了政府的職能：大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的立法職能；大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的行政職能；大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能。 1933至 1938這六年，標(biāo)志著美國(guó)制度上的劇變。 國(guó)家干預(yù) ? 早在資本原始積累階段的重商主義晚期，就出現(xiàn)過(guò)以法國(guó)的柯爾培爾主義和德國(guó)的官方主義 為代表的原始的國(guó)家干預(yù)主義。 馬爾薩斯（Thomas Malthus）的 “適度干預(yù)”學(xué)說(shuō) 、約翰 ? 自羅斯福新政之后，西方國(guó)家圍繞國(guó)家干預(yù)還是自由經(jīng)營(yíng)形成了長(zhǎng)時(shí)期的爭(zhēng)論，先后出現(xiàn)了 現(xiàn)代貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、供給學(xué)派、公共選擇學(xué)派 等自由經(jīng)營(yíng)的理論和實(shí)踐，亦出現(xiàn)了 新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新凱恩斯主義 等主張國(guó)家干預(yù)的理論以及克林頓的國(guó)家干預(yù)的政策實(shí)踐。人們至少已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在諸如財(cái)產(chǎn)權(quán)和資源，壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會(huì)性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)一類問(wèn)題上，政府的干預(yù)是不可缺少的。政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位已不再是“守夜人” ，而是成為其中一個(gè) 積極的、不可或缺 的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的部分。干預(yù)的合理性或?qū)嵺`效用，則取決于政府的職能定位以及政府履行職能的能力 。 ? 東亞 “ 儒文化 ” 圈國(guó)家和地區(qū)在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，普遍實(shí)行了政府主導(dǎo)（指導(dǎo)）型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。 ? 東亞國(guó)家和地區(qū)在實(shí)踐方面的成功，不僅在于政府據(jù)有廣泛的權(quán)能地位，并且這種權(quán)能地位得到了社會(huì)比較普遍的認(rèn)同和遵從，更在于政府從權(quán)能地位出發(fā)，通過(guò)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政規(guī)制等合理的方式有效地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民生活水平的提高，并因此喚醒了國(guó)民的民族自信心和自豪感。 1960～ 1978年韓國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率達(dá)到了 %，其中 1973～ 1977年達(dá)到了 15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期世界其它國(guó)家和地區(qū)；1962年韓國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅為 87美元， 1979年增加到 1,634美元， 1991年又增加到 6,498美元，在不到30年的時(shí)間內(nèi)韓國(guó)迅速成為了一個(gè)新興的中等發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家。 東亞 經(jīng)驗(yàn) ? 東亞國(guó)家和地區(qū)社會(huì)對(duì)政府權(quán)能地位的認(rèn)同和遵從，除了傳統(tǒng) 文化觀念 的影響以外，主要是以政府通過(guò)實(shí)踐表現(xiàn)出來(lái)的有效地發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的 意愿和能力 為基本前提的。 ? 它們的經(jīng)驗(yàn)還證明， 經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過(guò)程 不可能是純經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸方面因素互動(dòng)的過(guò)程。 16 三、 “ 東亞金融危機(jī) ” ——后發(fā)展國(guó)家政府行政職能問(wèn)題的修正 東亞金融危機(jī) —— 反映出，實(shí)現(xiàn)和初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的東亞國(guó)家和地區(qū)，其社會(huì)內(nèi)蘊(yùn)著的“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”的矛盾較之啟動(dòng)現(xiàn)代化的時(shí)期更為嚴(yán)重和深刻， —— 反映出在當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主流特征急劇發(fā)生質(zhì)量變換 — 工業(yè)化社會(huì)向信息化社會(huì)轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟(jì)向全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的歷史性過(guò)程中，東亞國(guó)家和地區(qū)對(duì)新的、正在形成的主流經(jīng)濟(jì)顯然認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)備和參與不足， —— 同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)特有的樂(lè)觀氛圍中，高估了國(guó)際金融資本對(duì)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的積極意義，低估了國(guó) 際金融資本和經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)后發(fā)展國(guó)家可能造成的消極影響，以至于未能及時(shí)而有效地調(diào)整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時(shí)而有效地改變經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，未能及時(shí)而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續(xù)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的契機(jī)，終于以金融危機(jī)及其引發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的方式付出了慘重的機(jī)會(huì)成本。 ? 政府公共行政管理體制的僵化、失效以及缺乏足夠的靈活性 ? 政府公共政策的滯后、失誤以及缺乏應(yīng)有的前瞻性 ? 政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的堅(jiān)定性 危機(jī)的啟示 ? 東亞國(guó)家和地區(qū)政府職能重釋的要旨 在于改變傳統(tǒng)的“政府替代”，轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能。 ? 制度和制度創(chuàng)新：制度 的意義就在于通過(guò)制定社會(huì)行為規(guī)則，減少個(gè)人行為的盲目性和不確定性，降低生產(chǎn)和交易成本，最大限度地彌補(bǔ)和修正個(gè)人理性的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)選擇的相對(duì)理性。政府作為公共權(quán)力的委托 ? 主體，是制度創(chuàng)新、制度供給、制度變遷的主要推動(dòng)者之一。這一點(diǎn)對(duì)于后發(fā)展國(guó)家尤為重要。 ? 破除資源占有的壟斷 — 尤其是借助公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)資源占有的壟斷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富相對(duì)公平的分配、提高國(guó)民生活質(zhì)量水準(zhǔn)而不僅是富裕程度是 重釋政府社會(huì)職能的基本問(wèn)題 。由于享有立法創(chuàng)議權(quán)，且獲得了廣泛的委托權(quán)， 國(guó)家行政機(jī)關(guān)事實(shí)上已經(jīng)涉足相當(dāng)多的立法功能、司法功能和檢查功能，即行政立法和行政司法。 它一方面反映了當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)發(fā)展問(wèn)題的重視和關(guān)切，另一方面反映了對(duì)國(guó)家職能和傳統(tǒng)法制原理的再認(rèn)識(shí)，和當(dāng)今世界的時(shí)代特征。 ? “ 法律有限、人事無(wú)窮 ” 造成并激化了傳統(tǒng)國(guó)家組織體制、領(lǐng)導(dǎo)制度、管理方式與現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾。由于在傳統(tǒng)的國(guó)家公共權(quán)力主體的體系中，唯有國(guó)家行政機(jī)關(guān)決策權(quán)力集中，并集合了管理現(xiàn)代社會(huì)所需的各類專業(yè)人才。 二、行政職能的類型分析： （一）