【正文】 年代中期開始廣泛應(yīng)用。第五，據(jù)我們所了解，至少在省這一級，根本不存在一個(gè)正式的中央與省之間的考核體制把增長（GDP或財(cái)政收入）與干部政治提拔緊密聯(lián)系起來。實(shí)際上，包括中央政府在內(nèi)的中國各級政府都明確知道這種數(shù)字扭曲的存在。而持“競標(biāo)競賽理論”的學(xué)者并沒有在其研究中處理這個(gè)問題；第四，如果GDP增長率確實(shí)是政治提拔的主要考核指標(biāo)，那么地方官員顯然有積極性去扭曲這個(gè)指標(biāo)。 Shih 2006）。因此，中國目前的這種錦標(biāo)競賽式的地方官員治理模式又成為我國經(jīng)濟(jì)面臨各種重大問題的主要根源（周黎安，2004）但“官員晉升的錦標(biāo)競賽理論”要成立，需要解決以下一系列問題。 晉升錦標(biāo)賽論者也指出，作為一種強(qiáng)力激勵，晉升錦標(biāo)賽也會帶來一系的扭曲性后果，如多任務(wù)下的激勵扭曲，主要表現(xiàn)在晉升激勵下的官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對不在考核范圍或不易測度的后果不予重視；GDP 競爭會導(dǎo)致一些政府官員熱衷于搞政績工程，勞民傷財(cái)，甚至編制經(jīng)濟(jì)增長數(shù)字，以及帶來中國區(qū)域發(fā)展中的政府非合作傾向，包括長期存在的地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題。這就使地方官員有很強(qiáng)積極性發(fā)展經(jīng)濟(jì)。 Tsui and Wang, 2004。 另一個(gè)被廣泛接受并引用的關(guān)于中國轉(zhuǎn)型期高速增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是“官員晉升的錦標(biāo)競賽理論”。事實(shí)上，這一階段地方國企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位也給了地方政府強(qiáng)大的激勵通過各種“地方保護(hù)主義”手段來穩(wěn)固本地稅基，這顯然阻礙了全國統(tǒng)一市場的建立和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。在這種情況下，跨地區(qū)的資本流動性低是不可避免的。“中國式財(cái)政聯(lián)邦主義”理論還強(qiáng)調(diào)地區(qū)競爭與要素流動性有助于遏制地方政府對企業(yè)的掠奪。分稅制改革最清楚不過地顯示出中央不僅有意愿、而且也有很強(qiáng)的能力去改變既有的政府間財(cái)政安排。但這絲毫不意味著“財(cái)政承包制”時(shí)期中央和地方有著比較穩(wěn)定、具有“承諾效應(yīng)”的財(cái)政關(guān)系。不妨進(jìn)一步來考察“中國式的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論所宣稱的“財(cái)政承包制”有助于約束中央政府（不通過集中收入來掠奪地方政府）的論點(diǎn)。而地方政府則基本上只能接受規(guī)則，并在既有體制下選擇對自己最優(yōu)的行動。 因此，地方政府在工業(yè)用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對本地服務(wù)行業(yè)推動后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，再加土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設(shè)成本，那么就值得繼續(xù)低價(jià)出讓工業(yè)用地。總體來看，中央政府試圖把更多預(yù)算外資金劃入正式預(yù)算。在財(cái)政承包時(shí)代，預(yù)算外收入、包括各種收費(fèi)的數(shù)額開始匹敵正式預(yù)算數(shù)額（Wong and Bird, 2005）。中央—地方財(cái)政博弈并不限于預(yù)算收入，還擴(kuò)展到了對非正式收入來源的控制。作者近年來在浙江、江蘇等沿海省份進(jìn)行的大量實(shí)地訪談表明，地方政府官員都認(rèn)為制造業(yè)的發(fā)展將會大大推動本地服務(wù)業(yè)部門的增長。在制造業(yè)土地出讓中，地方政府一般并不追求當(dāng)期土地出讓金，但制造業(yè)發(fā)展可以帶來一個(gè)未來可預(yù)期的、周期較長且可能遞增的收入流；而服務(wù)業(yè)，特別是建筑、房地產(chǎn)業(yè)，給地方帶來的主要是當(dāng)期較高的土地出讓金、各種規(guī)費(fèi)、以及土地出讓后進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)和銷售過程中的營業(yè)稅，而一旦房地產(chǎn)銷售完畢，民用地產(chǎn)（住宅）將無法持續(xù)產(chǎn)生收入流，只有在商用土地上繼續(xù)運(yùn)營的服務(wù)業(yè)部門會帶來營業(yè)稅。所以，我們自然會觀察到地方政府通過設(shè)立“土地儲備中心”來調(diào)節(jié)和控制商住用地的供地規(guī)模，提高其商住用地土地出讓金收入。結(jié)果是雖然工業(yè)用地由于各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。與制造業(yè)不同，大部分服務(wù)業(yè)部門提供的是在被本地居民消費(fèi)的服務(wù)，這些屬于非貿(mào)易品（nontradable goods）服務(wù)必須在本地被提供和消費(fèi)。面對制造業(yè)部門較高的流動性，處于強(qiáng)大競爭壓力下的地方政府不得不提供包括廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施、乃至企業(yè)所得稅減免、放松的環(huán)境政策和勞動管制在內(nèi)的優(yōu)惠政策包。換句話說，大部分制造業(yè)企業(yè)并不是為本地消費(fèi)者進(jìn)行生產(chǎn)，他們往往是為其他地區(qū)乃至其他國家消費(fèi)者生產(chǎn)可貿(mào)易品（tradable goods）。一旦我們將不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)考慮進(jìn)來，就更容易理解地方政府的差別性出讓策略。所以服務(wù)業(yè)部門產(chǎn)生營業(yè)稅的高點(diǎn)一般是在土地出讓后的房地產(chǎn)的建設(shè)和銷售過程中，一旦房地產(chǎn)銷售完畢，營業(yè)稅會有一個(gè)下降和穩(wěn)定的過程。從稅收角度看，這兩類投資者表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。而以最大化財(cái)政收入為目標(biāo)的地方政府，也需要在協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓之間進(jìn)行一個(gè)權(quán)衡，即使協(xié)議出讓工業(yè)用地不能帶來較高的土地出讓金，但如果能帶來一個(gè)比較穩(wěn)定的未來收入流，那么也是值得的。.其中，所得稅在2002年之前是地方獨(dú)享稅，但之后需要和中央分享，營業(yè)稅則是地方獨(dú)享稅。從財(cái)政角度看，土地出讓可以給地方政府帶來兩種收入（流）。 土地出讓中的財(cái)政激勵從表面上看，地方政府似乎是在采取彼此矛盾的行動，即一方面通過協(xié)議出讓方式以低價(jià)、零低價(jià)的虧本價(jià)格出讓工業(yè)土地，另一方面又通過一些諸如“招拍掛”等競爭性較高的方式高價(jià)出讓商住用地。盡管2006年國土資源部首次規(guī)定工業(yè)用地必須納入“招拍掛”出讓范圍，但很多地方為了吸引工業(yè)投資，在工業(yè)用地出讓中，采取有意向的掛牌出讓，出讓金顯著偏低；不僅如此，地方政府在出讓土地后有時(shí)還會把部分土地出讓金按投資額返還給企業(yè)。20042006年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)資料表明，20032005年三年間，全國出讓工業(yè)土地153176宗，其中以“招拍掛”方式出讓的土地，%，%。如本文開始所述，在商住用地上， 很多地方政府政府成立土地儲備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應(yīng)并以“招拍掛”的競爭性方式出讓土地來最大化出讓金收入，當(dāng)然這樣做的結(jié)果是推高地價(jià)和房價(jià)，而地方政府也從房地產(chǎn)開發(fā)、高地價(jià)、高房價(jià)從中獲得可觀的營業(yè)稅和各種土地規(guī)費(fèi)收入。出讓方式則有透明度和競爭性較低的協(xié)議出讓，以及透明度和競爭性較高的“招拍掛”。征地結(jié)束后，政府可以通過劃撥或者出讓土地。全國每年大約200300萬農(nóng)民由于城市擴(kuò)張和基礎(chǔ)建設(shè)而失去土地。按照平均每個(gè)失地農(nóng)民被征一畝估算，農(nóng)民失地獲得的補(bǔ)償顯然偏低。征收如果耕地前三年平均年產(chǎn)值為每畝1000元，那么最高標(biāo)準(zhǔn)的征地補(bǔ)償也不過每畝3萬元。根據(jù)《土地管理法》，對失地農(nóng)民補(bǔ)償包括三部分：（1）征地補(bǔ)償費(fèi)（被征收地前三年平均產(chǎn)值的610倍）；（2）安置補(bǔ)償費(fèi)（被征收地產(chǎn)值的46倍）；（3）土地附著物補(bǔ)償費(fèi)。這就意味著地方政府在城市土地一級市場上有壟斷地位，同時(shí)政府對農(nóng)村農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途以及農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都實(shí)施了嚴(yán)格控制（World Bank, 2005）。然而憲法及《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對“公共利益”的確切內(nèi)涵卻始終缺乏明確界定。城市擴(kuò)張和工業(yè)園區(qū)建設(shè)所需的土地絕大多數(shù)來自農(nóng)村集體土地，而這些土地必須通過政府征地后后，才能進(jìn)行開發(fā)和出讓。上述討論迫使我們思考如下問題，中國現(xiàn)有體制下地方政府如此大規(guī)模地提供低價(jià)土地吸引制造業(yè)投資的激勵何在？為回答這個(gè)問題，必須更好地理解中國土地出讓制度，同時(shí)還要分析地方政府在前述中央—地方財(cái)政關(guān)系和地方政府—企業(yè)關(guān)系逐漸調(diào)整的背景下如何利用土地這個(gè)工具來實(shí)現(xiàn)其財(cái)政目標(biāo)。根據(jù)國土資源部全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，僅20012004年四年間。 而在前一階段，地方政府則致力于發(fā)展本地政府所有的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并不太鼓勵私營企業(yè)的發(fā)展，地區(qū)間競爭也更多地表現(xiàn)為“地方保護(hù)主義”的政策。其次，在后一階段，地方政府不僅不排斥、反而歡迎包括外商投資企業(yè)在內(nèi)的私營企業(yè)到本地發(fā)展，國內(nèi)產(chǎn)品、資本、勞動力市場的一體化進(jìn)程加快。雖然地方政府一直有積極性發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，但這兩個(gè)階段仍然存在兩個(gè)方面的顯著不同。由于土地征收和建設(shè)成本在這些地區(qū)較為類似，可知在這類投資競爭中地方政府付出多大代價(jià)。我們進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查表明，蘇州市這個(gè)中國吸引FDI最成功的城市之一，在本世紀(jì)初每畝征地和建設(shè)成本高達(dá)20萬元的工業(yè)用地平均出讓價(jià)格只有每畝15萬人民幣。2002年后的一段時(shí)間，很多市縣工業(yè)用地的價(jià)格都在下降，降幅達(dá)到每平方米40元至50元（黃小虎，2007）。 以珠江三角洲這個(gè)中國最為活躍的制造業(yè)中心為例，1990年代末期和本世紀(jì)初，很多市、縣、鎮(zhèn)級地方政府提出“零地價(jià)”來爭取工業(yè)發(fā)展。土地銀行為地方政府持有土地，將其抵押給貸款機(jī)構(gòu)并將獲得的資金投資與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，因此出讓工業(yè)用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個(gè)過程中在財(cái)政上實(shí)際上是凈損失的。這些開發(fā)區(qū)甚至每隔一段時(shí)間根據(jù)招商引資的進(jìn)度，分析本地商務(wù)環(huán)境和生產(chǎn)成本的優(yōu)劣并隨時(shí)調(diào)整包括用地優(yōu)惠在內(nèi)的招商引資政策。等配套基礎(chǔ)設(shè)施投資，另一方面制定各種優(yōu)惠政策招商引資。這些開發(fā)區(qū)一方面事先進(jìn)行“三通一平” 所謂“三通一平”，即通水、通路、通電和土地平整。在一些較發(fā)達(dá)的縣市，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有“開發(fā)區(qū)”或所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”。事實(shí)上，這些被核減掉的開發(fā)區(qū)大多數(shù)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開發(fā)區(qū)功能幾乎沒有任何改變。隨著發(fā)端于1990年代中期的國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組乃至破產(chǎn)逐漸完成，1990年代后期以來地方政府、特別是沿海地區(qū)的地方政府，開始大規(guī)模建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)。如前所述，這一時(shí)期由于爭取制造業(yè)投資可用的稅收工具隨分稅制改革日益縮減，地方政府開始更多依賴于各種非稅收手段。如是，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色逐漸從地方國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有者過渡為本地企業(yè)的征稅者。已有的研究一致表明，在省級以下地方政府的財(cái)政手中出讓土地帶來的收入已經(jīng)占了地方財(cái)政總收入的30%50%，在某些發(fā)達(dá)地區(qū)這一比例達(dá)到50%60%(周飛舟, 2007)。 地方政府逐漸開始通過大規(guī)模的招商引資來爭奪制造業(yè)投資，同時(shí)開拓以土地出讓、各種行政事業(yè)性收費(fèi)為主體的新預(yù)算外收入來源。由于營業(yè)稅是主要的地方稅種，并且針對服務(wù)業(yè)征收的稅不像制造業(yè)那樣具有流動性，地方政府有很強(qiáng)的激勵充分將其充分征收。收入上移和支出責(zé)任事實(shí)上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地財(cái)源。在顯著地向上集中了財(cái)政收入的同時(shí)，“分稅制”改革并沒有相應(yīng)調(diào)整不同級政府間支出責(zé)任的劃分。Wong and Bird (2005)也指出，1994年財(cái)稅體制改革從根本上改變了政府擁有企業(yè)的積極性，“明顯地稀釋了地方政府直接擁有企業(yè)與地方財(cái)政收入的聯(lián)系”。上述稅制和征稅方式兩個(gè)方面的重大調(diào)整，與同一時(shí)期逐漸展開的地方國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改制、重組乃至破產(chǎn)一起，使地方政府難以繼續(xù)沿用之前將本地國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移到地方預(yù)算外來避免中央收入集中的做法（Wong 1997。 同時(shí)還分別建立了相互獨(dú)立的國稅局和地稅局，前者負(fù)責(zé)征收中央獨(dú)享稅和中央—地方共享稅，后者只負(fù)責(zé)征收地方獨(dú)享稅。這樣，地方政府得以根據(jù)利潤總和與稅率評估一家國企的價(jià)值。在1994年前的稅制下，國企依據(jù)生產(chǎn)或經(jīng)營的產(chǎn)品被課以稅率不等的產(chǎn)品稅。即使到現(xiàn)在，中國這次的財(cái)權(quán)重新集中過程是否已經(jīng)終結(jié)都尚不明朗。在1994年分稅制之后，中央政府開始進(jìn)一步染指若干以前歸地方專有的主要稅種，包括印花稅收入與所得稅，而這些行動幾乎沒有受到來自地方任何有力的反對。 1994年的財(cái)政改革大大地加強(qiáng)了中央政府對財(cái)政收入流的控制，把中央在政府預(yù)算收入中的份額從1993年的22%提高到了1994年后的50%。而到本世紀(jì)初絕大多數(shù)的地方國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已完成改制（Qian,2000）。到1996年底，70%的小型國有企業(yè)已在一些省份實(shí)現(xiàn)私有化，其他省份也有半數(shù)實(shí)現(xiàn)改制（Cao et al,1999）。地方政府先前控制并賴以獲取各種財(cái)政資源的這些企業(yè)現(xiàn)在開始成為地方政府的負(fù)資產(chǎn)。中央政府在1993年發(fā)起的金融體制改革，在很大程度上抑制了地方政府影響國有銀行地方分支機(jī)構(gòu)通過行政性貸款扶持本地國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的做法。改革第一階段各地實(shí)行的地區(qū)保護(hù)主義必然導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)過熱，而經(jīng)濟(jì)在1980年代末和1990年代初被迫進(jìn)行調(diào)整時(shí)，馬上就凸顯出產(chǎn)能過剩、內(nèi)需不足的問題，在這種情況下，每個(gè)地區(qū)都面臨著一種無法突破的兩難困境，即本地企業(yè)既要在區(qū)外尋找市場，又要得到本地政府保護(hù)以免受外來競爭影響。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，地方政府甚至代為擔(dān)保，明確或暗中給貸款提供保證，從而使該政府所有的企業(yè)（或團(tuán)體）為個(gè)人企業(yè)貸款承擔(dān)連帶責(zé)任（Yang, 2006）但從1990年代中期以后，圍繞制造業(yè)投資進(jìn)行的地區(qū)競爭浮出水面并逐步激化。 中國在八十年代和九十年代初也曾是分權(quán)金融體系，地方政府能夠?qū)︺y行貸款施以重要影響。因此，如果非要說在此階段存在某些形式的地區(qū)“競爭”的話，那么這種“競爭”很大程度上是通過“地區(qū)保護(hù)主義”政策為形式而展開的。2000。很多證據(jù)表明，在這個(gè)階段，地方政府通過有意識地對外地商品實(shí)施各種保護(hù)主義措施來封閉地方市場，有時(shí)甚至故意不連接地區(qū)間交通運(yùn)輸線路。因此，這一時(shí)期地方政府也缺乏發(fā)展私營企業(yè)的激勵。這種做法在當(dāng)時(shí)之所以能夠成功，恰恰是因?yàn)榈胤秸堑胤絿衅髽I(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有者，因此可以實(shí)際控制企業(yè)的現(xiàn)金流。從這個(gè)意義上說，財(cái)政承包制并不具備那些認(rèn)為中國具有一定財(cái)政聯(lián)邦主義特點(diǎn)學(xué)者所認(rèn)為的政府間比較穩(wěn)定的財(cái)政關(guān)系及其“承諾效應(yīng)”(Cai and Triesman, 2006)。因?yàn)橹醒肟赡軙S時(shí)調(diào)整承包合同。雖然從邊際分成率這個(gè)指標(biāo)上來看地方政府確實(shí)享有較大的邊際稅收分成，但如果中央可以運(yùn)用其權(quán)力來調(diào)整預(yù)算總收入中固定上繳的額度，那么再高的邊際分成率也沒有太大意義。但財(cái)政承包制并不穩(wěn)定，在1980年代就經(jīng)過了多次調(diào)整。該體制基本思路是省級政府與中央政府約定下年（或幾年）的財(cái)政收入上繳額，余額自留。至少到1990年代中期之前，大多數(shù)地方政府依然擁有大量的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為保護(hù)當(dāng)?shù)囟惢胤秸袕?qiáng)烈動機(jī)防止這些企業(yè)的收入被上級政府（包括中央政府）集中，也有激勵防止這些企業(yè)因外地企業(yè)競爭而受到損失。從1983年到1992年的十年間，廣東、福建兩省，外加京、津、滬三個(gè)直轄市，占當(dāng)時(shí)外商在華直接投資的70%以上（根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算）。1980到1990年代前期，圍繞以外商直接投資為主體的流動性資本而進(jìn)行的地區(qū)競爭只在有限范圍內(nèi)存在，原因是這類投資有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向型。