【正文】 　　第二，加強(qiáng)法制宣傳和教育。要使管理人員確實(shí)養(yǎng)成遵守法律、重視法律和自覺(jué)運(yùn)用法律的工作習(xí)慣，使法律權(quán)威、法律至上的觀念轉(zhuǎn)化為管理人員日常的職業(yè)操守?，F(xiàn)代法律是人民意志的集中體現(xiàn)，比政策更具有根本性和穩(wěn)定性，比領(lǐng)導(dǎo)指示更具有權(quán)威性和科學(xué)性。必須著力加強(qiáng)社會(huì)管理法治化建設(shè)，確立依法管理意識(shí)，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。由此引發(fā)許多現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾和沖突，威脅社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。”(23)因此，依法進(jìn)行社會(huì)管理不僅符合時(shí)代潮流，而且也契合當(dāng)前我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的要求?！?22)　　(三)依法管理意識(shí)　　依法管理是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在要求，社會(huì)管理及其創(chuàng)新必須依法進(jìn)行?！?21)這種意愿就是一種公民認(rèn)同和共識(shí)。毋庸諱言，基于公民認(rèn)同和共識(shí)比運(yùn)用強(qiáng)制手段更有利于社會(huì)政策的實(shí)施，更有利于社會(huì)管理?！　〉谌瑥?qiáng)調(diào)社會(huì)管理的公民認(rèn)同和共識(shí)。社會(huì)管理領(lǐng)域應(yīng)該走一種政府與社會(huì)、市場(chǎng)相互之間的合作、互動(dòng)的路徑，既發(fā)揮政府社會(huì)管理的宏觀引導(dǎo)作用，又發(fā)揮社會(huì)中介組織、企業(yè)、行業(yè)組織、社區(qū)和社會(huì)公眾等其他社會(huì)管理主體的積極作用，而不是政府居高臨下、管控社會(huì)的一切?！　〉诙?，注重社會(huì)管理的上下互動(dòng)。要在制度和法律上保障各種社會(huì)組織的合法地位。特別對(duì)于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等組織性、專業(yè)性、功能性比較強(qiáng)的社會(huì)組織，更要加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，使其發(fā)揮社會(huì)管理創(chuàng)新的積極作用。社會(huì)管理模式中的政府主導(dǎo)并不意味由政府單獨(dú)來(lái)承擔(dān)，也要重視社會(huì)中介組織、企業(yè)、非營(yíng)利性組織、行業(yè)組織、志愿者組織、社區(qū)組織和社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)管理的作用和功能?！鞍驯局疄槊褡鲋鳌汀婷褡鲋鳌乃枷雭?lái)制定自以為是的‘公共政策’，轉(zhuǎn)變?yōu)楸局秸x的原則，創(chuàng)造和維護(hù)一種讓不同群體都能表達(dá)利益訴求的‘公共平臺(tái)’，引入‘公共治理’的概念，允許并鼓勵(lì)民眾參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)‘公共事務(wù)公共管理’”(20)。就社會(huì)管理的本質(zhì)內(nèi)涵和未來(lái)發(fā)展方向而言，必然是一個(gè)不斷朝向公共治理和善治的過(guò)程。要通過(guò)建立輿論監(jiān)督的法律法規(guī)、堅(jiān)持依法科學(xué)監(jiān)督、明確輿論監(jiān)督的重點(diǎn)與對(duì)象、保障新聞媒體和公眾的知情權(quán)、提高輿論監(jiān)督工作者的各方面素質(zhì)等多種途徑營(yíng)造良好的輿論監(jiān)督環(huán)境，提高輿論監(jiān)督的效率和效果。輿論監(jiān)督對(duì)養(yǎng)成公共服務(wù)精神的作用是巨大的。　　第三，優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)的輿論監(jiān)督環(huán)境?！?18)當(dāng)前加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是社會(huì)管理職能創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。　　第二，加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)。主要體現(xiàn)為：政府部門(mén)和公務(wù)員要有強(qiáng)烈的行政服務(wù)意識(shí)、將為人民服務(wù)作為政府工作的宗旨；公務(wù)員具有開(kāi)放意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、社會(huì)正義感以及良好的人際關(guān)系；實(shí)現(xiàn)行政文化與公民期待吻合，形成政府與公民之間的良性互動(dòng)關(guān)系。建設(shè)先進(jìn)的行政文化對(duì)于提升政府社會(huì)管理人員的素質(zhì)，培養(yǎng)社會(huì)管理人員的服務(wù)精神具有十分重要的意義?！?17)因此，從一定意義來(lái)說(shuō)，服務(wù)是政府社會(huì)管理的根本宗旨和核心取向，甚至可以說(shuō)“政府就等于服務(wù)”，即便有管理，也應(yīng)該“以服務(wù)統(tǒng)領(lǐng)管理”，“寓管理于服務(wù)之中”，政府必須把服務(wù)置于社會(huì)管理職能創(chuàng)新的優(yōu)先地位，組織和動(dòng)員社會(huì)管理人員增強(qiáng)服務(wù)優(yōu)先意識(shí)。而且，服務(wù)就是政府的本質(zhì)所在，也是政府最基本的職能。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，服務(wù)是憲政制度下政府的天然職責(zé)和法定義務(wù)?！　∪?、政府社會(huì)管理觀念變革的價(jià)值導(dǎo)向　　政府要走出社會(huì)管理職能創(chuàng)新的誤區(qū)，必須按照社會(huì)管理的內(nèi)在本質(zhì)、目標(biāo)價(jià)值、戰(zhàn)略策略等要求重新思考和確立社會(huì)管理理念，矯正社會(huì)管理的價(jià)值導(dǎo)向，并據(jù)此加強(qiáng)和創(chuàng)新政府社會(huì)管理職能，提升社會(huì)管理效能。　　重招錄選拔、輕教育管理的誤區(qū)絕不是偶然的現(xiàn)象，而是人事管理觀念嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展所致。強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)群體上訪，暴力執(zhí)法引發(fā)暴力抗法，干群“魚(yú)水關(guān)系”演變?yōu)椤八痍P(guān)系”。有些社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生很大程度上源于管理者自身的問(wèn)題。但有一種傾向也不容忽視，就是對(duì)招錄選拔后的社會(huì)管理人員如何進(jìn)行在職教育和管理，更好發(fā)揮其潛能等方面做得還很不夠。政府及其部門(mén)必須對(duì)包括政府在編人員、各類(lèi)社工、志愿者、協(xié)管員、助管員等社會(huì)管理者進(jìn)行嚴(yán)格招錄選拔、合理配備和能力素質(zhì)的提升工作。從這個(gè)角度來(lái)看，社會(huì)管理人員素質(zhì)的高低和能力的強(qiáng)弱是關(guān)鍵。管制型政府是把服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)其管制的一個(gè)工具；而服務(wù)型政府則把管制納入了總體的服務(wù)框架之中，是為服務(wù)而管制，管制僅僅是一種手段，服務(wù)才是最終目的。政府習(xí)慣于把服務(wù)與管理看作對(duì)立體，而看不到他們之間兼容的一面。因此，社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中必須摒棄管理本位意識(shí)，樹(shù)立與時(shí)代特征相符合的民主法治觀念，確立與現(xiàn)代政府治理理念相適應(yīng)的管理方式。管理本位是傳統(tǒng)管制型政府的重要特征，這種管理方式主要表現(xiàn)為集權(quán)制，是政府本位和官本位思想的延伸。這至少?gòu)囊粋€(gè)側(cè)面暴露出政府社會(huì)管理方式的不適應(yīng)。這種形而上學(xué)思維容易使公共服務(wù)扭曲、社會(huì)管理失序、行政管理僵化，最終可能導(dǎo)致服務(wù)缺失、管理失控甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)?！　〉诙J(rèn)為服務(wù)與管理是非此即彼的關(guān)系，要管理就不能服務(wù)，要服務(wù)就沒(méi)有管理?！?13)在具體的社會(huì)管理方式方法上，相當(dāng)一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于“管”、“卡”、“壓”，習(xí)慣于圍、追、堵、截，習(xí)慣于沒(méi)收財(cái)物，習(xí)慣于收費(fèi)辦證、罰款了事，習(xí)慣于居高臨下、頤指氣使、發(fā)號(hào)施令，對(duì)于群眾的需求、難處和疾苦，缺少主動(dòng)調(diào)查了解和上達(dá)，(14)總認(rèn)為自己對(duì)接受管理和服務(wù)的社會(huì)成員具有心理和道德上的優(yōu)越感。其實(shí)，“網(wǎng)格化管理”的核心要義是動(dòng)員公眾參與社會(huì)管理，建立一個(gè)政府與社會(huì)協(xié)調(diào)治理的社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制，而不是政府直接管理。有的地方搞“網(wǎng)格化管理”雇傭了上千名“網(wǎng)格員”，這些人員基本上納入了體制內(nèi)的財(cái)政供養(yǎng)。我國(guó)正處于“五化”、“兩轉(zhuǎn)”(11)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也處于社會(huì)矛盾凸顯期，各級(jí)政府加大了社會(huì)管理的力度，實(shí)現(xiàn)了“無(wú)縫隙”管理，力爭(zhēng)社會(huì)問(wèn)題“零發(fā)生”。然而，目前仍有許多地方政府在社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中存在著強(qiáng)管控、弱服務(wù)的誤區(qū)。因此，相應(yīng)的政府社會(huì)管理方式必然呈現(xiàn)一個(gè)從管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)?！　?四)社會(huì)管理方式誤區(qū)：強(qiáng)管控，弱服務(wù)　　社會(huì)管理方式對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有非常重要的意義。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于開(kāi)會(huì)、拍板，下級(jí)習(xí)慣于匯報(bào)、聽(tīng)指示，只滿足于短暫的“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對(duì)，而不從制度層面尋求問(wèn)題的根本解決和長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)對(duì)，不從體制機(jī)制建設(shè)方面破除制約社會(huì)管理創(chuàng)新的瓶頸?！　∩鲜稣鐣?huì)管理職能創(chuàng)新中制度方面的誤區(qū)根源于傳統(tǒng)人治觀念的深刻影響。其實(shí)，這些問(wèn)題需要從源頭上進(jìn)行防治，需要轉(zhuǎn)換社會(huì)管理的思路和方式。當(dāng)前，許多社會(huì)矛盾和問(wèn)題本可以不擴(kuò)大、甚至不發(fā)生，結(jié)果由于社會(huì)管理環(huán)節(jié)上沒(méi)有重視源頭防治，而使社會(huì)事件誘發(fā)和擴(kuò)大。許多地方政府及其部門(mén)習(xí)慣于突發(fā)性事件爆發(fā)后不惜代價(jià)地補(bǔ)救和應(yīng)對(duì)，依靠行政手段和強(qiáng)制方式開(kāi)展所謂“大檢查”或“嚴(yán)打”進(jìn)行糾偏，采用取締、關(guān)閉、罰款、撤職等消極的管理手段進(jìn)行控制。而是需要進(jìn)行深層制度變革和創(chuàng)新，促進(jìn)民主法治建設(shè)，形成代表民意、回應(yīng)社情、吸納民智、集中民力、改善民生的體制和機(jī)制。例如，有的地方以創(chuàng)新社會(huì)管理之名，隨意增加人員編制，延伸組織體系，擴(kuò)大事業(yè)單位，招聘財(cái)政開(kāi)支的社工和各種“助管”、“協(xié)管”等人員，在傳統(tǒng)體制不變的情況下，變相地膨脹或延長(zhǎng)政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)控制。這種做法很容易縱容政府不作為和亂作為。目前各地政府在社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中，管理制度的創(chuàng)新力度不夠，習(xí)慣于表層制度修補(bǔ)，缺乏深層的制度變革。然而，從地方各級(jí)政府及部門(mén)制定的社會(huì)管理相關(guān)規(guī)定來(lái)看，基本上是中央《意見(jiàn)》的翻版，很少結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，更少有具體操作性的方法和措施。哪里主要領(lǐng)導(dǎo)重視，哪里的社會(huì)管理就有所進(jìn)展，這表明社會(huì)管理尚未進(jìn)入制度化軌道，還停留在“運(yùn)動(dòng)式”、“自發(fā)式”的層面上，各自為政比較普遍，創(chuàng)新的表面化、形式化現(xiàn)象突出，社會(huì)管理目標(biāo)和管理創(chuàng)新方向迷失。然而，當(dāng)前政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中，程度不同地存在著重“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對(duì)、輕規(guī)范化建設(shè)的誤區(qū)?！　?三)社會(huì)管理制度誤區(qū)：重“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對(duì)，輕規(guī)范化建設(shè)　　制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。從現(xiàn)代民主政治理論的角度來(lái)看，社會(huì)管理真正的主體是人民群眾，根本的動(dòng)力是人民群眾首創(chuàng)精神。這些組織不僅要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而且要承擔(dān)對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的管理”⑩?！雹嘞喾?，“國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有激發(fā)社會(huì)多元主體參與，變政府管理為公共治理，才能解決城市管理中存在的各種問(wèn)題。其實(shí)，不論從理論上還是實(shí)踐的角度，社會(huì)組織不成熟、社區(qū)發(fā)育不完善、公民參與意識(shí)和能力低下等，都不能成為政府排斥其作為社會(huì)管理主體的理由?！耙恍┈F(xiàn)實(shí)的觀察堅(jiān)持認(rèn)為，政府主導(dǎo)的全能主義依然是目前中國(guó)社會(huì)管理模式最為恰當(dāng)?shù)母爬ā＿@從一個(gè)側(cè)面反映政府包攬社會(huì)事務(wù)，排斥多方參與的嚴(yán)重后果。公眾的利益訴求和表達(dá)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，隨即官民矛盾燃起，社會(huì)沖突發(fā)生，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。由此社會(huì)管理實(shí)際工作往往成了政府的“獨(dú)角戲”，社會(huì)參與和監(jiān)督嚴(yán)重缺失。通過(guò)筆者的調(diào)查，多數(shù)地方政府認(rèn)為：我國(guó)社會(huì)組織還不成熟，社區(qū)發(fā)育還不完善，公民參與意識(shí)和能力低下，不適宜參與社會(huì)管理和承擔(dān)相應(yīng)的管理職能。中央已明確提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，社會(huì)管理主體多元化從理論上來(lái)看已成共識(shí)。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)上的社會(huì)公平正義，缺少?gòu)V泛覆蓋的社會(huì)基本公共服務(wù)，沒(méi)有人性化的社會(huì)管理制度和設(shè)施，