【正文】 確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。 公共利益 ? 由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。 (3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。 公共利益 ? 從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的： (1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。 (3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。（注：世界銀行： 《 變革世界中的政府 —1997年世界發(fā)展報告 》 ，中國財政經(jīng)濟出版社， 1997年版，第 131頁。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現(xiàn)的。 公共利益 ? 需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。（注：世界銀行： 《 變革世界中的政府 —1997年世界發(fā)展報告 》 ，中國財政經(jīng)濟出版社， 1997年版，第26頁。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。公共物品和公共服務是公共利益主要的現(xiàn)實的物質(zhì)表現(xiàn)形式。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。 公共利益 ? 既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應該具有社會共享性。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。 公共利益 ? 這排除了政府以外社會主體的補充作用。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。 再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。因為公眾利益既有純私人性質(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。 其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。前已述及，共同體的性質(zhì)和價值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。 公共利益 ? 因此公共利益首先與共同體利益相關。（注：《 牛津高階英漢雙解詞典 》 ，商務印書館、牛津大學出版社， 1997年版，第 1196頁。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。那么，到底應該如何界定公共利益呢？ 公共利益 ? 二、公共利益的本質(zhì)屬性 ? 從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于 《 中國行政管理 》 ， 2022年第 8期，第 37頁。 公共利益 ? 由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質(zhì)屬性及其動態(tài)變化性。顯然，兩個私營機構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。按照上述邏輯，如果利益關系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。 公共利益 ? 兩個公共機構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實的利益關系。）。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關系兩個原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。 （二）作為利益關系產(chǎn)物的共同利益 在探討共同體利益時，實際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。 公共利益 ? 同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。 上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。 公共利益 ? 它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當?shù)暮侠硇?。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。 公共利益 ? 這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。 公共利益 ? 公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。 在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質(zhì)和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。 公共利益 ? 以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益?？梢?，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。 ? 比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現(xiàn)。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。 公共利益 ? 最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認可和確認。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。 公共利益 ? 共同體是由相關成員組成的。作為現(xiàn)實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。 ? （一）共同利益與共同體利益 共同體是個寬泛的概念。 公共利益 ? 通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產(chǎn)物。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。 ? 同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。） 公共利益 ? 可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。而 general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即 mon interest和general interest。 公共利益 ? “共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。 公共性 ? 有資料顯示，日本的官僚體制對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率是 60%，日本公務員的勤奮、廉潔、品質(zhì)、責任心、公共政策制定水平、公務行為的道德表率作用、愛國心和民族精神等，是日本社會經(jīng)濟高效、有序、和諧發(fā)展的基本支柱之一。 公共性 ? 公共精神的培育離不開市場經(jīng)濟的發(fā)展、良性制度的構(gòu)建及公民社會的形成等這些因素的配合，而且它也是一個“需要時間的工程”，但公共精神的培育也是一個主動的過程，并可以與其他因素形成良性互動，共同生長。在公共行政理論視域中，公共精神的內(nèi)容涵蓋了包括民主、法治、公平正義、服務、責任、和諧等幾乎所有具有普世價值的理念及服務型政府應當具有的品質(zhì)。而這些，依靠強制性的制度是難以做到的。 公共性 ? 表現(xiàn)為，公務人作為實施政府權(quán)力的行為主體，他們除了應遵循制度性規(guī)范之外，在如下兩方面具有自主性：一是公務人擁有自由裁量權(quán)，即在法定權(quán)限范圍內(nèi)，擁有依據(jù)具體情形自主地作出處理的權(quán)力。公共行政價值的實現(xiàn)不僅需要制度，而且需要信念。 公共性 ? （三）公共精神培育之可能 ? 人性本身是多面向的。對于復雜的社會行公共管理之權(quán)縱然有其難度，但通過制度的不斷優(yōu)化，許多社會問題都不斷地得到了解決。它主張在政府管理和公共服務中引入市場、準市場等激勵機制來提高公共服務供給的效率和品質(zhì)。因此，僅以消極的防御性制度無法提供充分的激勵機制以鼓勵公務人有效率地做好分內(nèi)工作，不利于現(xiàn)代公共服務型政府所承擔的內(nèi)容廣泛的管理以及政策制定的角色的實現(xiàn)，于是，在消極防范性的基本制度架構(gòu)之上， 公共性 ? “經(jīng)濟人”理論預設內(nèi)含的激勵兼容觀念在公共部門的運用導致了政府管理模式的創(chuàng)新與改變：它在追求個人效用最大化的假設下致力于對公務人理性行為的引導。 公共性 ? 另一方面，這里所謂的制度，也指共同體應當具備的旨在對人性予以正面引導的激勵性制度。落實政府的積極責任需要進行權(quán)責對等的制度設計，落實政府因自己違法或不當履行自己積極責任的行為而負的消極責任，需要一整套的監(jiān)督與追究機制。也就是說，政府在履行積極責任時，違法行使自己的權(quán)力時或怠于自己的義務造成社會危害時，也應承擔不利的法律后果。 公共性 ? 其次，責任政府也意味著政府在法定的情況下要為自己的行為承擔消極責任。首先，政府承擔的是積極責任。責任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共管理進行控制的制度安排。 公共性 ? 其次，就制約制度來說，問題的關鍵是落實政府責任的問題。這一方面表現(xiàn)出打造有限政府、進行政府職能轉(zhuǎn)變的決心，另一方面也表明許可權(quán)泛濫的嚴重性、許可權(quán)控制的迫切性與必要性。但是在人類的探索中，那些可貴的原則性的共識（如權(quán)力應限定在公共領域之內(nèi)）必須堅守，否則政府權(quán)力大力介入本該由個人、社會和市場機制解決的領域，必然導致滿足少部分人的利益而抬高了整個社會運行成本的后果。當然，要解決好將權(quán)力控制在何種程度才是適度的問題，需要對政府職能進行恰當定位。 公共性 ? 首先，就限權(quán)制度來說，政府的權(quán)力既然只應公共需要而產(chǎn)生，就有必要進行限制，將之控制在公共領域范圍。從西方的成功經(jīng)驗來看，采用必要的消極性預防性制度，是防止休謨假定的“無賴行徑”發(fā)生的有效方式。禮記 》 中“大道之行也，天下為公”之豪語，但最終收獲的往往是“公共觀念缺失”這一梁啟超式的感嘆。擁有一個充滿道德圣人的理想世界固然美好，但人類本身是存在著德性不足的缺陷的，為此，以“道德人”作為分析現(xiàn)實生活的前提基礎并由此形成的缺乏防范的制度害處極大。 公共性 ? 這里所謂的制度首要是指一個共同體所共有的強制性規(guī)范，它抑制著人可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為，消解人性的弱點，將人的行為導入可合理預期的軌道。從整個人類文明的發(fā)展歷史以及不同文明體系的比較中可以看出，公共治理水平是存在高下之分的，導致其間的差異不在人性而主要在于制度?！币虼耍纬晒怖硇?、公共正義或稱公共精神之類的公共理念不僅是必要的，也是可能的。 公共性 ? 關于個體的人對自身的超越，弗雷德里克森也進行過類似的闡述：“公共強調(diào)的是，一個人從只關心自我或自我的利益發(fā)展到超越自我，能夠理解他人的利益。雖然從知識論的角度講，人的理性能力是有限的，但這有限的理性也足以讓人懂得，通過群體的合作能辦成單獨個體難以辦成的大事，并可通過某種方式將群體能力最大化； 公共性 ? 而且，人不是孤立的個體，而是其所屬的社會中的一員，人類個體除了擁有自身的個體性生活之外，還面臨著許多共同的處境要求人們共同應對，共同的命運預示了人類可以達成某種程度的共識，進行分工與協(xié)作，并為實現(xiàn)雙贏而努力。 公共性 ? 另一方面，人同樣具有社會性屬性，它使人可以超越個體自身。它同時也決定了，人一旦有機會，就很容易追求個體利益的最大化，就如布坎南指出的那樣：“個人行為天生要使效用最大化，直到受到他們遇到的抑制為止。實際上，人是具有雙重屬性的：個體屬性與公共性屬性。筆者將之分別簡化為人性之可能、制度之可能及公共精神培育之可能并對之做進一步的闡釋。人類的存在與發(fā)展明白無誤地需要公共行政，因此，面對表現(xiàn)在公共領域中的世紀性的“休謨難題”，人們始終不移地在求解， 公共性 ? 努力去填補應然與實然之間的鴻溝，現(xiàn)實的社會制度就在這不斷的求解中獲得了改進，公共行政的公共性程度越來越高。這一接近“普通人”的