【正文】 ，還要注重城中村歷史文化的延續(xù)性。 (二）對(duì)改造后的可持續(xù)發(fā)展考慮不足 27 黨中央提出的樹立 “ 以人為本 ” 的科學(xué)發(fā)展觀，核心就是要統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境 的可持續(xù)發(fā)展。更嚴(yán)重的是，過度的貧富分化不僅削弱 了社會(huì)的內(nèi)聚力，而且培養(yǎng)了不公正，因而不可避免地破壞了維系社會(huì)和諧的紐帶。由于城中村村民和流動(dòng)人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗(yàn)缺乏和工作技能很差，無法適應(yīng)城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會(huì)資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實(shí)上的不平等，而市場經(jīng)濟(jì)的無情競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律往往具有強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，財(cái)富越來越集中的 “ 馬太效應(yīng) ” ，導(dǎo)致收入在貧富之間的差距越來越大。 第二，市場分配機(jī)制會(huì)帶來收入分配不公和貧富兩極分化。同樣，目前城中村內(nèi)的許多違章建筑成了改造城中村的一大障礙，對(duì)這些違章建筑的拆除或補(bǔ)償就必須對(duì)其產(chǎn)權(quán)作出界定。改造城中村就必須首先對(duì)農(nóng)民的宅基地和集體用于流轉(zhuǎn)建設(shè)的土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，農(nóng)地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動(dòng)性和競爭性，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用降低了土地資源配置效率，也導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費(fèi)。因此，產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)用的大小限制了產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的充分性程度， 當(dāng)交易費(fèi)用十分高昂時(shí)，經(jīng)由市場界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)、配置資源成為一種代價(jià)高昂的方式 時(shí)，由政府直接分配排他性權(quán)利、使資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，變成了合理的選擇。也就是說，如果定價(jià)制度的運(yùn)行沒有成本，最終的結(jié)果是不受法律狀況影響的。 產(chǎn)權(quán)的界定對(duì)于經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行 效率有著極為重要的作用，它是對(duì)資源使用進(jìn)行選擇的排他性權(quán)利的分配，而不是對(duì)資 源的可能的使 25 用所施加的人為或強(qiáng)制的限制。利用市場機(jī)制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場解決不了或解決不好的。政府完全控制下的改造活動(dòng)的收入與 成本的分離，導(dǎo)致缺乏降低成本的動(dòng)力和壓力，產(chǎn)生改造行為的低效率。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府機(jī)構(gòu)由于其公共部門的行政壟斷性往往是投入高而產(chǎn)出低，具有明顯的低效率特征。政府機(jī)構(gòu)自身必具有效率是其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效干預(yù)的必要條件之一。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。許多房地產(chǎn)開發(fā)商在參與城中村改造過程中，經(jīng)常利用政府官員的尋租腐敗沖動(dòng)，使用金錢或禮品進(jìn)行游說和疏通，影響政府的規(guī)劃決策，使改造規(guī) 劃指標(biāo)有利于自己獲得更大的利益，結(jié)果往往造成中低收入人群的住房供給嚴(yán)重不足。 其次，尋租活動(dòng)導(dǎo)致政府失靈。改造又被政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為是可以擴(kuò)張財(cái)政預(yù)算的好機(jī)會(huì)，為其自身的利益目標(biāo)提供了可能性，所以就有了改造機(jī)構(gòu)膨脹、要求財(cái)政增加公共投入和排斥其他市場主體參與 改造的強(qiáng)烈沖動(dòng)，其結(jié)果必然是資源配置的低效率或無效率。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機(jī)制的不成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下 ，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利。 “ 攤大餅 ” 式的城市擴(kuò)張和政府追求快 速城市化導(dǎo)向目標(biāo)下的只求征地便利行為是城中村形成的客觀原因。因此，在城中村改造過程中沒有科學(xué)的政府決策或政府干預(yù)，就不能避 免不同群體在利益博弈過程中的行為沖突和扭曲，從而導(dǎo)致公共部門缺乏效率。只有克服城中村改造中的政府失靈和市場失靈才能實(shí)現(xiàn)改造的目標(biāo)。通過對(duì)城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應(yīng)該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作 22 用，作用的邊界又是什么。 四、漢陽區(qū)城中村改造中問題成因的理論分析 (一）政府失靈與市場 失靈是改造難以成功的最大障礙 漢陽區(qū)城中村改造離不開政府和市場的共同參與。由此可見，因?yàn)楦脑熨Y金數(shù)額巨大，城中村必將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。 通過測算，前進(jìn)村的改造資金缺口為 1897 萬元。 以前進(jìn)村為例，該村改造的建設(shè)成本包括五大部分：還建住宅建設(shè)費(fèi)、還 建住戶超出面積重置補(bǔ)償費(fèi)、拆除住宅重置補(bǔ)償費(fèi)、企業(yè)收購費(fèi)和保留村灣整治費(fèi)用。從武漢市的改造情況來看，除了為村民交納社會(huì)保障金外，更重要的是對(duì)大量高 密度的房屋進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。城市的不斷發(fā)展導(dǎo) 21 致了城中村資產(chǎn)日漸增長。其次，村民長期以來養(yǎng)成的懶散的生活態(tài)度，缺乏學(xué)習(xí)的興趣，這導(dǎo)致其在擇業(yè)上面臨重重障礙。首先，村民的文化素質(zhì)不高導(dǎo)致其就業(yè)面很窄，市場競爭力低下。因此，還必須要有其他的經(jīng)濟(jì)收入來源。通過改造，大部分人獲得了一筆可觀的補(bǔ)償金，有的還能夠獲得長期穩(wěn)定的分紅。 長期以來，土地及房屋被當(dāng)作城中村 村民最重要的經(jīng)濟(jì)來源。長期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣了穩(wěn) 20 定、保險(xiǎn)的做法，而缺乏經(jīng)營意識(shí)。 最后，多數(shù)改制后的股份公司的領(lǐng)導(dǎo)仍由原村干部擔(dān)任，由于缺乏先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和模式，這對(duì)改制后的股份公司發(fā)展十分不利。對(duì)村民身份的界定一般是以戶口為依據(jù)進(jìn)行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以權(quán)謀私，在對(duì)待男女、性別， 老幼等問題上不能做到客觀、 公正。 再次，封建思想觀念猶存。 其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會(huì)，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨(dú)門獨(dú)戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于 “ 法不責(zé)眾 ” 的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。 首先，法制觀念十分淡薄。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。 (三）村民個(gè)人方面存在的問題 在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策 ， 改制后一律按城市企業(yè)對(duì)待，物業(yè)稅達(dá)到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。 另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力增大。如果擔(dān)負(fù)了這些 日 常事務(wù)的管理工作，則 “ 名不正，言不順 ” ，也難以集中精力去搞經(jīng)營。 — 方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長的過渡期。 3．改制后的企業(yè)處境尷尬 18 改造前，城中村實(shí)行的是農(nóng)村管理體制，由村委會(huì)和村黨支部負(fù)責(zé)處理村里的日常事務(wù)。 如鄧甲村現(xiàn)有 總用地面積 公頃，其中規(guī)劃控制用地為 公頃，可利用地為 公頃。 從個(gè)體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。 ，不利于改造實(shí)施 17 從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改 造的推進(jìn)；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的 “ 城中村 ”現(xiàn)象。誰擁有股權(quán)就意味著誰今后可以獲得企業(yè)的分紅。如果承認(rèn)了其合法性，則搶建風(fēng)氣勢必更重。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風(fēng)氣就越重。 （ 2）產(chǎn)權(quán)不清 城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)不同。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。 (二）村集體方面存在的問題 （ 1）法律依據(jù)不足 城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問題。如果不能從根本上解決弱勢群體生存的問題，這些外來人口還會(huì)在城市中尋找適 合他們經(jīng)濟(jì)條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。這也是目前社會(huì)上討論的熱點(diǎn)話題之一。因此，城中村改造必定對(duì)這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。這類人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務(wù)、美容美發(fā)等服務(wù)工作。這 類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對(duì)好些。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。城中村優(yōu)越的地理位 置、廉價(jià)的房租大大降低了這部人的生活成本。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機(jī)。外來人口為城市提供了豐富的勞動(dòng)力資源，緩解了城市勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性矛盾。從長遠(yuǎn)來看，這部分房屋也有可能會(huì)在市場上流通，從而對(duì)城市住房結(jié) 構(gòu)造成一定的影響，這和當(dāng)前國家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。 最后，為了維護(hù)自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。該地塊與武漢豪宅項(xiàng)目 —— 世茂錦繡長江相隔不遠(yuǎn)，土地價(jià)值并沒有顯現(xiàn)出來。以鸚鵡村為例，該村于2020年底進(jìn)行了土地掛牌出讓，雖有四家單位競標(biāo)，但最終以 3. 81 億元成交， 2216 元 /平方米 的樓面地價(jià)讓在場人士大跌眼鏡。這就意味著房地產(chǎn)市場存在需求的泡沫性，一旦開發(fā)商做出盲目樂觀的預(yù)期和決策，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。另一方面，大量的流動(dòng)人口 13 也因拆遷必須重新租房，這就 形成了城市房地產(chǎn)市場的剛性需求，從而推動(dòng)了房價(jià)的上漲?！段錆h新區(qū)總體規(guī)劃（ 2020— 2020)》規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。 以磨山村為例，《武漢市城市總體規(guī)劃（ 1996— 2020)》規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等。因此，改造的所應(yīng)遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達(dá)十多種。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術(shù)上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時(shí)也增加了改造成本，制約了城中村改造的進(jìn)度。 城市國土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的 兩個(gè)重要職能部 12 門。 武漢市城中村綜合改造實(shí)施方案報(bào)批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定綜合改造工作計(jì)劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)備；列入試點(diǎn)的村其綜合改造方案報(bào)市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)。因此，協(xié)調(diào)者難以進(jìn)行全面把握。由于沒有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利機(jī)構(gòu)，在城中村綜合改造過程中，很容易發(fā)生 “ 政出多門 ” 的現(xiàn)象。 城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會(huì)組建居委會(huì)、村改居人員的就業(yè)和社會(huì)保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會(huì)造成重大的社會(huì)問題 。 三、漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題 (一）政府方面存在的問題 政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導(dǎo)地位，不論是改制，還是改造都離不開政府的政策引導(dǎo)、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。由于在改造建設(shè)過程中涉及到對(duì)土地利用的處置和個(gè)人宅基地及房屋的處置，不僅涉及眾多部門、人員的參與，而且由于背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和補(bǔ)償問題十分復(fù)雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因 此進(jìn)度緩慢。從總體的實(shí)施情況來看，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，人口構(gòu)成簡單的城中村改制進(jìn)行的相對(duì)順利。勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等方案的實(shí)施受村民觀念和 10 經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響也未能完全實(shí)施。在改制過程中，村民戶籍變更、組建社區(qū)居民委員會(huì)、計(jì)劃生育政策的執(zhí)行都是比較容易的事情。改制是改造的前提和基礎(chǔ)，改造是整個(gè)城中村綜合改造工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。目標(biāo)任務(wù)是：促進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合 社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)；改革戶籍管理制度，將城中村村民農(nóng)業(yè)戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村居民委員會(huì)組建社區(qū)居民委員會(huì)；逐步將城中村改登為城市居民戶口的人員納入城市社會(huì)保障體系；依法將城中村的集體土地轉(zhuǎn)變 為國有土地