【正文】 再次，開發(fā)商拿出一部分通過城中村改造獲得的利潤，用于村民的再就業(yè)改造。一方面要加強(qiáng)城市房地產(chǎn)市場 45 宏 觀調(diào)控，為城中村改造創(chuàng)造有利的空間。比如各地政府應(yīng)該建立法律救 44 助中心，也可以 鼓勵(lì)一些民事組織或個(gè)人提供法律救助服務(wù)，為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，確 保失地農(nóng)民在合法權(quán)益遭受侵害時(shí)具有平等的接近法律尋求保護(hù)的能力。通過提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村民可以獲得較為豐厚的補(bǔ)償收入。鑒于目前改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織的尷尬處境，應(yīng)給予其法人地位。這是免除村民后顧之憂的最起碼的方式。為了保障村民的利益不受損，必須做到明晰產(chǎn)權(quán)。對于安置方式，既要充分尊重村民的意愿，又要結(jié)合各村的 實(shí)際情況?？梢钥紤]讓 開發(fā)商早期介入城中村改造，從而了解更多的具體情況，制定出合理的拆遷及開發(fā)的時(shí)間進(jìn)度表。 39 最后，加強(qiáng)政府的服務(wù)功能。我國正處于快速發(fā)展時(shí)期，解決城中村改造中遇到的新問題不僅需要靠新的法律來提供依據(jù)，而且需要對已有的法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定作出調(diào)整。 通常，開發(fā)商只有在利潤大于至少等于零的時(shí)候才會介入城中村改造。 拆遷住宅安置費(fèi) = * /平方米 =萬元 建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)指享受還建政策的住戶因其現(xiàn)狀住宅建筑面積低于還建標(biāo)準(zhǔn)而需要補(bǔ) 足的建筑面積應(yīng)按建設(shè)成本繳納的費(fèi)用。結(jié)合實(shí)際情況，對其進(jìn)行賦值后計(jì)算為： 還建住宅建設(shè)費(fèi) =還建住宅建設(shè)總量 * (單位建筑土木工程費(fèi) +單位前期工程費(fèi) +單位居住區(qū)配套費(fèi)用） = 平方米 * (900 元 /平方米 +20 元 /平方米 +60 元 /平方米） = 萬元 .② 還建住戶總補(bǔ)償費(fèi)。 下面以磨山村為例分析其改造中的資金平衡關(guān)系，從而找出政府會在何時(shí)啟動(dòng)改造，開發(fā)商在什么時(shí)候會介入到改造中，以及影響其決策的主要因素 。 開發(fā)商和城中村村民之間，由于存在著很大的信息不對稱，往往使開發(fā)商處于談判的有利地位。導(dǎo)致的結(jié)果通常是中央政府扮演了村民與地方政府之間矛盾的協(xié)調(diào)者，為此不得不制訂相關(guān)的法律、法規(guī)，引導(dǎo)城中村改造。改造后，由于租金水平的上漲，加大了經(jīng)營成本，這些租戶很可能會面臨失業(yè)。從城中村經(jīng)濟(jì)主體來看，大體包括三個(gè)部分：一是集體股份公司的經(jīng)營活動(dòng)；二是原村民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；三是居住城村中的流動(dòng)人口從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。哪種文化發(fā)展得快，其影響和地位就越重要，在文化競爭、較量中就會主 30 動(dòng)。此外，在計(jì)劃生育方面，由于城中存改造中村民兩年內(nèi)還可以享受生育二胎的政策，因此，每年都會又大量新生兒出生，在城市生活壓力倍增的情況下，家庭人口規(guī)模偏大不利于孩子的成長。不高的文化素質(zhì)又直接造成了其淡漠的法制意識。這也是城中村村民因?yàn)槟壳爸饕揽糠课葑饨鹁S持生活的利益格局不易被打破的原因。而土地產(chǎn)權(quán)的明晰是無法通過市場機(jī)制來解決的，政府應(yīng)該憑借其暴力 26 潛能強(qiáng)制性地作出明晰調(diào)整。在一定的條件下，法定權(quán)利的初始分配對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率沒有影響，即在市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的條件下，無論初始的法定權(quán)利如何分配，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。所謂有效率，是指能以更少的投入獲得更高的產(chǎn)出。流動(dòng)人口的居住解決本來應(yīng)該納入城中村改造時(shí)城市政府考慮的范圍 ，但由于流動(dòng)人口沒有參與當(dāng)?shù)剡x舉的權(quán)利和表達(dá)利益的渠道，這些少數(shù)人的利益政府往往漠不關(guān)心。 政府本身是由理性的政府官員組成的，他們也有自身利益的追求，事實(shí)上城中村的形成很大程度上與政府本身追求自己的利益有關(guān)，他們的利益同公眾的利益之間存在著 目 標(biāo)上的差異。值得注意的是，前進(jìn)村資產(chǎn)總量并不是很大，通過初步估算，磨山村的改造成本竟達(dá)到了 萬元。 (四）開發(fā)單位方面存在的問題 資金來源是城中村改造的 “ 瓶頸 ” 問題。城中村改造后，村民變成了居民（股民），身份上的變化將對其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大的影響。資產(chǎn)量化由于涉及到集體資產(chǎn)的重新分配，是村集體改制過程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。固有的陳舊觀念為城 19 中村改造增加了難度。如果不擔(dān)負(fù)這些事務(wù)，城中村改造將面臨困難的境地。由于土地資源太少，在編制規(guī)劃時(shí)往往是靠提高還建房和商品房的容積率來達(dá)到平衡，這樣不僅影響了環(huán)境的改善，而且加大了中心城區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，給將來的城市管理帶來很大壓力。如果不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的合法性，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性 ，對已經(jīng)存在的違法建筑難以強(qiáng)制拆除，令改造無所適從。目前還沒有一個(gè)獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰壹壌蠓?。他們以城中村作為謀生的主要場所，除非改變生計(jì)，他是城中村的忠實(shí)居住者。 城中村人口的流動(dòng)情況可按居住和工作的處所分為兩類。此外，為了方便城中村改造的順利實(shí)施，滿足村民的需求，在還建房設(shè)計(jì)上多以大戶型為主。事實(shí)上，面臨居高的房價(jià)和不高的補(bǔ)償款， 很多人并不會做出購買商品房的決定，他們或是到偏遠(yuǎn)的郊區(qū)去繼續(xù) “ 種房 ” ，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。 由于城中村改造不僅對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對整個(gè)城市的發(fā)展都有影響。由于城中村綜合改造在不同階段的工作重點(diǎn)不一樣，涉及的 相關(guān)部門及其所隸屬的系統(tǒng)也不一樣。目前，漢陽區(qū)完成改造規(guī)劃編制的有鐵橋村、鸚鵡村、前進(jìn)村、十里鋪村、江堤村、龍陽村、陶家?guī)X村、漢城村、燎原村、漢江村和磨山村等 11 個(gè)村，其中，僅十里鋪村（一期 )、鸚鵡村和鐵橋村 3 個(gè)村進(jìn)行了土地掛牌出讓。 (1)改制情況 改制工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、村民戶籍變更、撤銷村民委員會組建社區(qū)居民委員會、勞動(dòng)就業(yè)和社會保障以及計(jì)劃生育等內(nèi)容。 此外，不同城中村之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上也表現(xiàn)出了較大的差異性。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城中村都有過大興企業(yè)的歷史，經(jīng)濟(jì)也一度出現(xiàn)了跳躍式的增長，但是由于種種原因，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級企業(yè)都先后紛紛倒閉，致使城中村經(jīng)濟(jì)面臨負(fù)債 8 危機(jī)。 (2)沿城市工業(yè)點(diǎn)、商圈分布 城市對外擴(kuò)展中總是伴隨有大型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。漢陽區(qū)土地總面積為 平方公里，其中農(nóng)用地 公頃，占全區(qū)土地面積的 %,建設(shè)用地 公頃，占 %,未利用地 公頃，占 %。 科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容簡要地說就是：全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從 1980 年以來的 20 多年間，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快，城市化水平已從 1978 年的 17. 9%提高到 2020 年末的 44%。 (5)從生活方式上來看，伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)變、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐漸遠(yuǎn)離傳 統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會模式，城市化傾向越來越明顯。進(jìn)而針對城中村改造中存在的問題從利益博弈、可持續(xù)發(fā)展、政府失靈等方面進(jìn)行了深層次的 2 原因分析。近年來 ， 城中村在建筑、規(guī)劃、管理、治安、消防等方面暴露出了很多問題，引起了政府、學(xué)者和社會各界的廣泛關(guān)注。首先，結(jié)合各地城中村改造實(shí)踐，對城中村相關(guān)概念做出了界定，梳理了城中村改造的相關(guān)理論。 (2)從土地的所有權(quán)屬來看，城中村的土地是集體所有制而非國家所有，這一點(diǎn)是城中村的核心特征之一，也是城中村問題的核心所在。根據(jù)這一理論，一個(gè)國家或地區(qū)在城市化發(fā)展過程在經(jīng)過第一個(gè)拐點(diǎn)之后將會出現(xiàn)一個(gè)城鎮(zhèn)人口比例高速增長的時(shí)期。企業(yè)是對市場的替代，即通過組織行為來代替價(jià)格機(jī)制配置企業(yè)內(nèi)部資本 ， 以降低市場交易費(fèi)用。作為人類最主要的聚居地和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，城市可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展。以漢陽大道為例，其兩側(cè)就分布有鐵橋村 、五里墩村 、漢橋村、十 里 鋪村、燎原村、磨山村等十幾個(gè)城中村。漢陽區(qū)還擁有目前已經(jīng)成熟的鐘家商圈和人氣漸旺的王家灣商業(yè)圈，在積聚效應(yīng)外，拉動(dòng)了城中村的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城中村農(nóng)民已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式。目標(biāo)任務(wù)是：促進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合 社會主義的市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)；改革戶籍管理制度，將城中村村民農(nóng)業(yè)戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村居民委員會組建社區(qū)居民委員會；逐步將城中村改登為城市居民戶口的人員納入城市社會保障體系；依法將城中村的集體土地轉(zhuǎn)變 為國有土地；按城市規(guī)劃和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)及要求，改善城中村的公共設(shè)施，建設(shè)文明社區(qū)；按照城市管理規(guī)范要求，提升城市整體功能。從總體的實(shí)施情況來看，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，人口構(gòu)成簡單的城中村改制進(jìn)行的相對順利。 城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會組建居委會、村改居人員的就業(yè)和社會保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。 城市國土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的 兩個(gè)重要職能部 12 門?！段錆h新區(qū)總體規(guī)劃（ 2020— 2020)》規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。該地塊與武漢豪宅項(xiàng)目 —— 世茂錦繡長江相隔不遠(yuǎn)，土地價(jià)值并沒有顯現(xiàn)出來。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機(jī)。這 類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對好些。如果不能從根本上解決弱勢群體生存的問題，這些外來人口還會在城市中尋找適 合他們經(jīng)濟(jì)條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。 （ 2）產(chǎn)權(quán)不清 城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。 ，不利于改造實(shí)施 17 從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改 造的推進(jìn)；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的 “ 城中村 ”現(xiàn)象。 — 方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長的過渡期。 (三）村民個(gè)人方面存在的問題 在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。 其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨(dú)門獨(dú)戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。長期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣了穩(wěn) 20 定、保險(xiǎn)的做法，而缺乏經(jīng)營意識。首先，村民的文化素質(zhì)不高導(dǎo)致其就業(yè)面很窄，市場競爭力低下。 以前進(jìn)村為例，該村改造的建設(shè)成本包括五大部分：還建住宅建設(shè)費(fèi)、還 建住戶超出面積重置補(bǔ)償費(fèi)、拆除住宅重置補(bǔ)償費(fèi)、企業(yè)收購費(fèi)和保留村灣整治費(fèi)用。通過對城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應(yīng)該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作 22 用，作用的邊界又是什么。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機(jī)制的不成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下 ，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。利用市場機(jī)制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場解決不了或解決不好的。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，農(nóng)地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動(dòng)性和競爭性，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用降低了土地資源配置效率，也導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費(fèi)。由于城中村村民和流動(dòng)人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗(yàn)缺乏和工作技能很差，無法適應(yīng)城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實(shí)上的不平等，而市場經(jīng)濟(jì)的無情競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律往往具有強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，財(cái)富越來越集中的 “ 馬太效應(yīng) ” ，導(dǎo)致收入在貧富之間的差距越來越大。一般地說，農(nóng)民素質(zhì)包括思想、文化和技能素質(zhì)三個(gè)方面。 城中村村民