【正文】 背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和補(bǔ)償問(wèn)題十分復(fù)雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因 此進(jìn)度緩慢。目前，漢陽(yáng)區(qū)完成改造規(guī)劃編制的有鐵橋村、鸚鵡村、前進(jìn)村、十里鋪村、江堤村、龍陽(yáng)村、陶家?guī)X村、漢城村、燎原村、漢江村和磨山村等 11 個(gè)村，其中，僅十里鋪村（一期 )、鸚鵡村和鐵橋村 3 個(gè)村進(jìn)行了土地掛牌出讓。 三、漢陽(yáng)區(qū)城中村改造中存在的問(wèn)題 (一）政府方面存在的問(wèn)題 政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導(dǎo)地位，不論是改制，還是改造都離不開(kāi)政府的政策引導(dǎo)、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。政府作為宏觀層面上的決策者，必須從全局的角度出發(fā)，對(duì)城中村改造進(jìn)行整體部署。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會(huì)造成重大的社會(huì)問(wèn)題 。武漢市城中村改造政策借鑒了各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身情況進(jìn)行了一定的完善，但是仍舊存在一些問(wèn) 11 題。 城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會(huì)組建居委會(huì)、村改居人員的就業(yè)和社會(huì)保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。這些工作涉及到城市的國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、園林、教育、公安、消防、民政等眾多職能部門的工作范圍。由于沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利機(jī)構(gòu)，在城中村綜合改造過(guò)程中，很容易發(fā)生 “ 政出多門 ” 的現(xiàn)象。由于城中村綜合改造在不同階段的工作重點(diǎn)不一樣，涉及的 相關(guān)部門及其所隸屬的系統(tǒng)也不一樣。因此，協(xié)調(diào)者難以進(jìn)行全面把握。此外，各個(gè)職能部門之間并未建立起有效的聯(lián)系機(jī)制，改造的信息也得不到及時(shí)共享，由此引發(fā)了一系列問(wèn)題。 武漢市城中村綜合改造實(shí)施方案報(bào)批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定綜合改造工作計(jì)劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)備；列入試點(diǎn)的村其綜合改造方案報(bào)市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)。市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將審查批準(zhǔn)的批復(fù)下達(dá)相關(guān)區(qū)，抄送市相關(guān)部門和市專項(xiàng)工作專班。 城市國(guó)土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的 兩個(gè)重要職能部 12 門。隨著機(jī)構(gòu)改革，武漢市規(guī)劃局與國(guó)土資源局分開(kāi)后，雖然實(shí)現(xiàn)了權(quán)力上的相互制衡，避免了一方說(shuō)了算的局面。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術(shù)上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時(shí)也增加了改造成本，制約了城中村改造的進(jìn)度。 由于城中村改造不僅對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展都有影響。因此，改造的所應(yīng)遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達(dá)十多種。各種規(guī)劃編制的部門不同、時(shí)間不同、編制的目標(biāo)也有區(qū)別，這就造 成了工作程序的不明。 以磨山村為例，《武漢市城市總體規(guī)劃（ 1996— 2020)》規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等?！段錆h市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（ 1998— 2020)》規(guī)定用地性質(zhì)為市場(chǎng)用地、旅館業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和綠地等。《武漢新區(qū)總體規(guī)劃（ 2020— 2020)》規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂(lè)業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。 首先，在城中村改造過(guò)程中，一部分村民無(wú)法享受還建安置的待遇，因此不得不面臨重新置房。另一方面，大量的流動(dòng)人口 13 也因拆遷必須重新租房，這就 形成了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的剛性需求，從而推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。事實(shí)上，面臨居高的房?jī)r(jià)和不高的補(bǔ)償款， 很多人并不會(huì)做出購(gòu)買商品房的決定，他們或是到偏遠(yuǎn)的郊區(qū)去繼續(xù) “ 種房 ” ，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。這就意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)存在需求的泡沫性，一旦開(kāi)發(fā)商做出盲目樂(lè)觀的預(yù)期和決策，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。 其次，由于城中村改造享受了政府提供的一系列優(yōu)惠政策，因此在土地出讓中地價(jià)通常會(huì)大打折扣。以鸚鵡村為例，該村于2020年底進(jìn)行了土地掛牌出讓，雖有四家單位競(jìng)標(biāo)，但最終以 3. 81 億元成交， 2216 元 /平方米 的樓面地價(jià)讓在場(chǎng)人士大跌眼鏡。而就 在同年 9 月份的一次拍賣的同片區(qū)地塊，樓面價(jià)達(dá)到 3712元 /平方米。該地塊與武漢豪宅項(xiàng)目 —— 世茂錦繡長(zhǎng)江相隔不遠(yuǎn)，土地價(jià)值并沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。由于地價(jià)偏低，對(duì)周邊地塊的開(kāi)發(fā)造成了一定的影響，形成了不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。 最后，為了維護(hù)自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。此外，為了方便城中村改造的順利實(shí)施，滿足村民的需求，在還建房設(shè)計(jì)上多以大戶型為主。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這部分房屋也有可能會(huì)在市場(chǎng)上流通，從而對(duì)城市住房結(jié) 構(gòu)造成一定的影響，這和當(dāng)前國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。 14 外來(lái)流動(dòng)人口是城中村人口構(gòu)成的重要組成部分，在數(shù)量上往往數(shù)倍于本村的常住人口。外來(lái)人口為城市提供了豐富的勞動(dòng)力資源，緩解了城市勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著城市居民物質(zhì)文化水平的不斷提高，對(duì)于某些強(qiáng)度大、報(bào)酬低的工作或是臟、累、險(xiǎn)的工種，城里人不愿意去做，以至于某些行業(yè)出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。大量外來(lái)人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機(jī)。大部分流動(dòng)人口由于收入水平不高，所以選擇租住在城中村。城中村優(yōu)越的地理位 置、廉價(jià)的房租大大降低了這部人的生活成本。 城中村人口的流動(dòng)情況可按居住和工作的處所分為兩類。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。這類人口在城市其他的區(qū)域工作，從收入上講，多屬中低收入的階層，但也有部分具有較高收入的白領(lǐng)人士。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。收入較高的部分白領(lǐng)大都因?yàn)閯倓偣ぷ鞑痪?，很多是畢業(yè)不久的大學(xué)生，既沒(méi)有足夠的積蓄購(gòu)買商品房，又沒(méi)有在城中村外找到合適的住房，雖然他們不喜歡城中村的出租房，但也只能暫時(shí)居住在城中村內(nèi)。這 類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對(duì)好些。另一類是居住在城中村，工作也在 15 城中村的人口。這類人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務(wù)、美容美發(fā)等服務(wù)工作。他們以城中村作為謀生的主要場(chǎng)所，除非改變生計(jì)，他是城中村的忠實(shí)居住者。因此，城中村改造必定對(duì)這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。 政府作為公共產(chǎn)品的提供者，并沒(méi)有完全照顧到流動(dòng)人口的切身利益。這也是目前社會(huì)上討論的熱點(diǎn)話題之一。武漢市城中村改造也并未在政策上對(duì)流動(dòng)人口做出合理的安排。如果不能從根本上解決弱勢(shì)群體生存的問(wèn)題，這些外來(lái)人口還會(huì)在城市中尋找適 合他們經(jīng)濟(jì)條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。因此，在城中村改造過(guò)程中最主要的不是推翻影響城市面貌的建筑，而是能使改變生活環(huán)境和生活方式的人們實(shí)現(xiàn)“ 居者有其屋 ” ，能夠針對(duì)弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)給他們提供住宅和生存、生活的環(huán)境。 (二）村集體方面存在的問(wèn)題 （ 1）法律依據(jù)不足 城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補(bǔ)償問(wèn)題。目前還沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)大法。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。比較棘手的問(wèn) 題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城 16 中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動(dòng)，是適用《拆遷條例》還是適用《土管法》的規(guī)定存 在爭(zhēng)議。適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)不同。 此外，盡管相關(guān)政策對(duì)非法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了相關(guān)規(guī)定，但是實(shí)際上隨著社會(huì)發(fā)展，在實(shí)際操作中不得不提高這一標(biāo)準(zhǔn)，從而才能順利進(jìn)行改造。 （ 2）產(chǎn)權(quán)不清 城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來(lái)一定的難度。雖然已經(jīng)出臺(tái)很多政策來(lái)杜絕違法建筑。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風(fēng)氣就越重。如果不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的合法性，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性 ，對(duì)已經(jīng)存在的違法建筑難以強(qiáng)制拆除，令改造無(wú)所適從。如果承認(rèn)了其合法性，則搶建風(fēng)氣勢(shì)必更重。 （ 3）資產(chǎn)量化對(duì)象不明確 村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)在適當(dāng)扣除社會(huì)保障和公共事業(yè)管理資金后，原則上全部作為股權(quán)量化的資產(chǎn)。誰(shuí)擁有股權(quán)就意味著誰(shuí)今后可以獲得企業(yè)的分紅。然而在股權(quán)量化對(duì)象的確定上卻存在相當(dāng)大的難度，因?yàn)檫@受到戶籍、勞動(dòng)年限、貢獻(xiàn)、管理者要素等諸多因素的制約。 ，不利于改造實(shí)施 17 從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改 造的推進(jìn)；不利的一面是難以形成土地的綜合開(kāi)發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的 “ 城中村 ”現(xiàn)象。各自為政的用地布局難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的功能分區(qū)，不利于土地價(jià)值的提升，同時(shí)也容易造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。 從個(gè)體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。由于土地資源太少，在編制規(guī)劃時(shí)往往是靠提高還建房和商品房的容積率來(lái)達(dá)到平衡，這樣不僅影響了環(huán)境的改善，而且加大了中心城區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，給將來(lái)的城市管理帶來(lái)很大壓力。 如鄧甲村現(xiàn)有 總用地面積 公頃，其中規(guī)劃控制用地為 公頃，可利用地為 公頃。但是除去儲(chǔ)備用地 公頃外，還建用地、開(kāi)發(fā)用地、產(chǎn)業(yè)用地僅剩下 公頃，這些土地又由 12 塊大小不一的地塊組成，每塊 1000~5000nf，由于過(guò)于零碎，有些畸零偏小地塊甚至根本無(wú)法利用，這不僅給規(guī)劃帶來(lái)一定難度，開(kāi)發(fā)商也無(wú)興趣對(duì)此 地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。 3．改制后的企業(yè)處境尷尬 18 改造前，城中村實(shí)行的是農(nóng)村管理體制，由村委會(huì)和村黨支部負(fù)責(zé)處理村里的日常事務(wù)。改造后 ， 撤銷了村委會(huì)成立了居民委員會(huì)，并將村集體經(jīng)濟(jì)組織改制 成公司制企業(yè)，這意味著職能分工也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。 — 方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長(zhǎng)的過(guò)渡期。村灣改造沒(méi)有完成前，己改制的企業(yè)還將履行拆遷、公共事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等職能。如果擔(dān)負(fù)了這些 日 常事務(wù)的管理工作，則 “ 名不正，言不順 ” ，也難以集中精力去搞經(jīng)營(yíng)。如果不擔(dān)負(fù)這些事務(wù)，城中村改造將面臨困難的境地。 另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力增大。一般而言，城中村的產(chǎn)業(yè)主要是物業(yè)。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策 ， 改制后一律按城市企業(yè)對(duì)待，物業(yè)稅達(dá)到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。村集體經(jīng)濟(jì) 改制后，股民的期盼是分紅 , 并希望能逐年提高，過(guò)去是給村民發(fā)福利，表現(xiàn)為 “ 施予 ” ， 現(xiàn)在是分紅，表現(xiàn)為 “ 貢獻(xiàn) ” ， 經(jīng)濟(jì)壓力陡然增大。 (三）村民個(gè)人方面存在的問(wèn)題 在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。但是，這主要體現(xiàn)在物質(zhì)文化上，比如說(shuō)音樂(lè)、飲食、服飾等方面。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。固有的陳舊觀念為城 19 中村改造增加了難度。 首先，法制觀念十分淡薄。在界牌村調(diào)查的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違建現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，越是拆遷即將開(kāi)展的地方，風(fēng)氣越是盛行。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于 “ 法不責(zé)眾 ” 的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。在拆違過(guò)程中，部門村民更是發(fā)生了不理智 的抗法行為，并導(dǎo)致了多起流血事件。 其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會(huì)，通過(guò)拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨(dú)門獨(dú)戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。在強(qiáng)烈的 “ 戀土情結(jié) ” 、 “ 戀鄉(xiāng)情結(jié) ” 作用下，部分村民對(duì)改造產(chǎn)生抵觸情緒。 再次，封建思想觀念猶存。資產(chǎn)量化由于涉及到集體資產(chǎn)的